作者：陸銘
當(dāng)前中國發(fā)展的困境是，城市化進(jìn)程遭遇了巨大的阻力。表面上城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎匾荒晟弦粋�百分點(diǎn)，實(shí)際上，大約有1.3-1.5億的城鎮(zhèn)常住人口是沒有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍的進(jìn)城務(wù)工人員。即使將這些人全部計(jì)入城鎮(zhèn)人口，城市化率也僅僅47%，連世界平均水平都不到，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國的工業(yè)化水平。隨著城市化水平的提高，非本地城鎮(zhèn)戶籍人口比重越來越高，在東部的城市，外來人口超過本地人口已經(jīng)不是稀罕事，在上海，外來常住人口的比重接近三分之一。不同戶籍身份的人之間的社會分割正在中國的城市累積起各種矛盾，而“土地?fù)Q戶籍”是突破這一困境的可行藥方。
偉大的變革
當(dāng)前，很多地方將農(nóng)民集中居住，再將原農(nóng)民宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地。只要農(nóng)民集中定居點(diǎn)占地面積小于原農(nóng)民宅基地的總面積，其差額就形成了“建設(shè)用地指標(biāo)”，可以用于工商業(yè)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且不突破國家對于建設(shè)用地指標(biāo)的總量控制。這種不以改變農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動和身份為前提的“土地置換”并不是真正的“土地?fù)Q戶籍”。
我一直強(qiáng)調(diào)，“土地?fù)Q戶籍”應(yīng)該有兩個前提。第一，就業(yè)，放棄土地的農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶籍，必須以在城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)有就業(yè)為前提。第二，自愿，任何政府強(qiáng)制性地低補(bǔ)償?shù)匕艳r(nóng)民的土地征用的做法應(yīng)立即停止。所幸的是，最近在重慶推開的改革方案已經(jīng)包含了這兩層意思。這個方案還給予了非重慶戶籍的打工者在一定年限后獲得重慶城鎮(zhèn)戶籍的可能性，也給予了已經(jīng)沒有土地但在重慶就業(yè)的農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的可能性。值得肯定的是，是否放棄自己在農(nóng)村的土地和宅基地，并獲得重慶城市戶籍，選擇權(quán)在農(nóng)民。
更重要的是，“土地?fù)Q戶籍”的重大創(chuàng)舉是將土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，并由此使得土地使用權(quán)成為可以跨空間再配置的資產(chǎn)。給定現(xiàn)有的法律安排，如果直接將土地所有權(quán)賦予農(nóng)民，除非修改法律。很多人說，法律是可以改的。問題是，法律改了，是不是對農(nóng)民就更好?設(shè)想有個在城市打工的農(nóng)民，他家住在離城市很遠(yuǎn)的農(nóng)村，即使將他家的宅基地所有權(quán)界定給他，這個所有權(quán)也不值錢。但是，如果將他的宅基地所對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)作為土地使用權(quán)界定給他，這個指標(biāo)的價值卻可以與原宅基地的區(qū)位脫離，因?yàn)椋膬r值體現(xiàn)在它可以被用來將城市近郊的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地的增值收益。
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)一個遲到但卻偉大的認(rèn)識是，空間(或者說地理)對勞動生產(chǎn)率和資源利用效率有決定性的作用。而“建設(shè)用地指標(biāo)交易”的偉大之處在于，它可以回避掉法律層面的障礙，解放城市近郊土地的生產(chǎn)力，并且使農(nóng)民宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)成為有價值的資產(chǎn)，有利于維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。
偉大的妥協(xié)?
“土地?fù)Q戶籍”這五個字讓人浮想聯(lián)翩，侵權(quán)、剝奪、腐敗、貧困……而且常有具體的實(shí)例讓人在情感上傾向于否定這場正在涌動的變革。“土地?fù)Q戶籍”這個詞之所以被妖魔化，是因?yàn)樗闪说胤秸疄榱俗非驡DP和稅收而圈地、圈錢的代名詞。最近，在鳳凰衛(wèi)視的一次辯論里，我說，不能因?yàn)橐粓龈母镌诰唧w操作環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題，而讓整場改革夭折。
我可以預(yù)見，這篇文章的讀者會舉出各種實(shí)例來提醒我現(xiàn)實(shí)是如何的灰暗和殘酷。我要說，改革是否應(yīng)該推進(jìn)，首要的標(biāo)準(zhǔn)就是，它是否能夠增進(jìn)公共利益，或者說“做大蛋糕”。“土地?fù)Q戶籍”在第一個標(biāo)準(zhǔn)之下毫無質(zhì)疑的必要。第二個標(biāo)準(zhǔn)是利益分配的公平性。在土地?fù)Q戶籍的改革中，公平的底線是不讓任何人利益受損，一個更高的要求是，讓處于弱勢的農(nóng)民得到足夠高的補(bǔ)償。人們習(xí)慣于用第二標(biāo)準(zhǔn)上的缺失(特別是個案中的不公平)，取代第一標(biāo)準(zhǔn)在全局意義上的進(jìn)步。我堅(jiān)持的看法是，給定現(xiàn)有的法律，特別是土地所有權(quán)的安排，如果說“土地?fù)Q戶籍”是個妥協(xié)，那也是偉大的妥協(xié)，它的偉大之處就在于，它是一場巨大變革的第一步，其意義不亞于當(dāng)年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。至于這場變革中出現(xiàn)的陰影面，則要在媒體上曝光，要用法律去規(guī)范，中國的進(jìn)步如果沒有這種氣魄，已經(jīng)難以推進(jìn)。我們不能為回避矛盾而停滯不前，不能等矛盾轉(zhuǎn)化為危機(jī)，才認(rèn)識到改革貽誤了時機(jī)。
從道義上來說，我絕對同意，“應(yīng)該”給進(jìn)城打工的農(nóng)民城鎮(zhèn)戶籍，消除所有與戶籍掛鉤的城鄉(xiāng)間福利差距。我也贊成，給戶籍“應(yīng)該”不要與農(nóng)民是否放棄在農(nóng)村的土地使用權(quán)為條件，無論是農(nóng)業(yè)用地還是宅基地使用權(quán)。但是，我們同時也要知道，中國的地方公共服務(wù)提供主要是由地方財(cái)政來支撐的，而城市公共服務(wù)總盤子的大小主要就是由當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍人口的規(guī)模決定的。正是因此，才需要讓建設(shè)用地指標(biāo)在空間上再配置，使城市近郊土地產(chǎn)生增值收益，以此作為農(nóng)民工進(jìn)城的資金來源。當(dāng)然，我也一直說，城市人要擺脫外來人口在和自己分蛋糕的狹隘思維，認(rèn)識到城市擴(kuò)張過程中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)可以進(jìn)一步增加“蛋糕的尺寸”。但是，現(xiàn)實(shí)是，人們通常沒那么有遠(yuǎn)見，在這種情況下，如果不妥協(xié)，硬要把“應(yīng)該怎樣”的問題先講清楚，那么，由當(dāng)前的戶籍制度和社會分割所積累起來的矛盾和困境將越演越烈。既然如此，如果“土地?fù)Q戶籍”的改革能夠讓多方利益共贏，為什么不在這一點(diǎn)上尋求突破呢?“以退為進(jìn)”，還是“清談?wù)`國”，這就是當(dāng)下要做的抉擇。
最近這幾年，我一直在呼吁，農(nóng)業(yè)用地跨省(市、區(qū))的“占補(bǔ)平衡”要解禁。在重慶做的“土地?fù)Q戶籍”的改革本質(zhì)上就是在做市域范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地“占補(bǔ)平衡”，在城市近郊占用農(nóng)地，在遠(yuǎn)郊將宅基地進(jìn)行復(fù)耕整理，保持農(nóng)業(yè)用地總量不變，但土地利用效率大大提高，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增加就業(yè)可以獲得更大的空間。重慶改革中出現(xiàn)的建設(shè)用地指標(biāo)空間大挪移所解放的生產(chǎn)力，應(yīng)該被高層決策者看到!
但是，當(dāng)前中國在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的困境，根本不是像重慶這樣一個省(市、區(qū))內(nèi)部的問題，而是跨省(市、區(qū))的勞動力流動已經(jīng)大規(guī)模出現(xiàn)，但這部分“外來人口”卻被一道玻璃幕墻擋在就業(yè)所在地的福利、公共服務(wù)和社會保障體系之外。我一直呼吁的就是，應(yīng)允許進(jìn)城農(nóng)民用家鄉(xiāng)的宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，換取他們在就業(yè)所在地的戶籍、公共服務(wù)和社會保障，讓城市擴(kuò)張和就業(yè)增加的地點(diǎn)一致起來，這才解決中國的大問題。
當(dāng)前以重慶為代表的市域范圍內(nèi)的“土地?fù)Q戶籍”改革為解放思想開了個頭，現(xiàn)在需要的，是進(jìn)一步的突破!
(此文經(jīng)編輯后發(fā)表于近期的《財(cái)經(jīng)》雜志。此處為原文。)
