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特區(qū)未來:讓民眾充分參與公共事務(wù)管理

來源:華夏時報 時間:2010-09-11 09:56:02

秋 風(fēng)

在深圳經(jīng)濟特區(qū)成立30周年之際,中央領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)政改之絕對必要性的講話,在全國引起巨大反響。

當(dāng)今中國,政改究竟何所指?究竟應(yīng)如何展開?這些問題須在冷靜現(xiàn)實之中,審慎思考,方可得其關(guān)竅。

經(jīng)改本就是政改

過去30年,關(guān)于改革的主流表述,一直都是“經(jīng)濟體制改革”,與此對應(yīng),而有了政治體制改革之說。然而,經(jīng)濟體制改革雖與“經(jīng)濟”有關(guān),歸根到底卻是“體制改革”,而不是“經(jīng)濟改革”——經(jīng)濟本無所謂改革不改革。因此,經(jīng)濟體制改革涉及的是與經(jīng)濟活動相關(guān)的制度的變革,而這些制度當(dāng)然關(guān)聯(lián)于政治性制度,甚至就是政治制度。也就是說,中國經(jīng)濟在過去之所以出現(xiàn)一定增長,主要是因為在過去若干年中,政治制度發(fā)生了一些有利于經(jīng)濟增長的變化。

回顧一下上個世紀(jì)70年代末以來的歷史,這一點就十分清楚。經(jīng)濟領(lǐng)域改革的起點是生產(chǎn)資料公有制與集中計劃制度。這可不是什么經(jīng)濟問題,而是一個最為重大的憲法問題:這些制度安排被視為政治秩序的基礎(chǔ),因為憲法背后的哲學(xué)信念是,經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。為此,直到今天,憲法對于生產(chǎn)資料的配置依然給予細(xì)致的規(guī)定。

因此,過去30年間,經(jīng)濟增長與憲法性制度的持續(xù)變革是同步進行的。這每一次改變都是通過政治過程進行的,反過來,這方面的憲法變化也推動憲法其他部分的變化,比如,推動政治結(jié)構(gòu)發(fā)生程度不等的變化:憲法承認(rèn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)之后,原來公有公營的人民公社體制就無效了,村民自治應(yīng)運而生。憲法在較大程度上承認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性后,大量非公企業(yè)經(jīng)營者、資本持有人也就進入各級人大、政協(xié),分享了一部分治理權(quán)。憲法承諾“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”后,社區(qū)自治制度也就相應(yīng)地建立起來。這樣,“民主”、“法治”開始向整個治理秩序中滲透,而有了司法改革與民主程序改革。

凡此種種憲法與政治結(jié)構(gòu)變化的總體結(jié)果是,公民的自由受到一定程度的尊重,權(quán)利受到一定程度的保障。由此,民眾的企業(yè)家精神釋放出來,出現(xiàn)了經(jīng)濟增長。同時,曾經(jīng)遭到壓制、破壞的社會,也有所恢復(fù),在不少領(lǐng)域出現(xiàn)了社會自治——事實上,經(jīng)濟增長也部分地是社會自治發(fā)育的產(chǎn)物:私人企業(yè)就是自治性組織的一種。

因此,過去30年發(fā)生的故事,同時包含了經(jīng)濟體制改革和政治體制改革,這兩個改革在很大程度上就是一回事,因為,中國現(xiàn)有的憲制結(jié)構(gòu)把這兩者緊密聯(lián)結(jié)為一體。改革的對象其實就是一個整體性體制——“政經(jīng)體制”。人們通常所說的經(jīng)濟體制改革,側(cè)重于從這一整體性的政經(jīng)體制改革的經(jīng)濟后果來界定。實際上被改革的是整個政經(jīng)體制。如果一定要區(qū)分,那也完全可以說,經(jīng)濟體制改革是政治、憲法變革的產(chǎn)物,后者反過來又帶動了更大范圍的政治制度變革。也就是說,放寬視野,政治體制改革其實一直在進行當(dāng)中。

30年間,兩個故事

如果經(jīng)濟增長就是政經(jīng)體制變革的結(jié)果,那么今天,也就不必談?wù)募瓷,對政治體制改革另眼相看,將其視為一件不可能之事。

也恰恰因為經(jīng)濟體制與政治體制本為一回事,目前很難說經(jīng)濟體制改革已經(jīng)大體收工。中國確實經(jīng)歷了相當(dāng)高速的經(jīng)濟增長,但政府依然控制著最重要的資源,并主要由壟斷性國有企業(yè)經(jīng)營,近年來還出現(xiàn)了明顯的“國進民退”趨勢。各級政府依然深度卷入經(jīng)濟過程中,對經(jīng)濟活動進行直接干預(yù)、控制。

很明顯,過去30年中,中國存在兩個平行的制度變遷趨勢:一方面,民眾自由、權(quán)利有所擴展,從而釋放出創(chuàng)造性,而實現(xiàn)了經(jīng)濟增長、社會文化發(fā)育和政治的部分民主化、法治化。另一方面,深層次的政經(jīng)框架并沒有發(fā)生根本變化,因而,權(quán)力沒有受到有效約束,權(quán)力和資本相互交叉持股,逐漸形成了制度化的官商合謀分利體制。

這種合謀體制的一個看得見的后果是權(quán)錢交易式的腐敗。經(jīng)常有人拿印度的腐敗來自我安慰,但中印兩國的腐敗大不相同:印度的腐敗集中于中下層公務(wù)員,租金似乎已經(jīng)成為其收入的固定部分,但印度的民選高級政治性官員較少卷入腐敗。中國則與此相反,掌握著實際權(quán)力的各級、尤其是中高級政治性官員經(jīng)常卷入嚴(yán)重的腐敗中。

更為嚴(yán)重的后果則是公共權(quán)力私有化。在幾乎所有領(lǐng)域,政府區(qū)別對待國民,少數(shù)人,比如公務(wù)員本身或者投資者享有這樣那樣的特權(quán),農(nóng)民、農(nóng)民工、城市下層等普通民眾的基本自由和權(quán)利,則遭到忽視、限制,在有的時候是被剝奪。這方面的典型是,政府利用權(quán)力進行大規(guī)模拆遷、征地,轉(zhuǎn)手與開發(fā)商進行土地買賣。

現(xiàn)在,人們大約可以看清楚中國改革路徑的相對劣勢。人們曾經(jīng)為中國式漸進改革模式自豪,這種模式的特征是“放權(quán)讓利”:原來集中控制的權(quán)力結(jié)構(gòu)放松了控制的力度和范圍,長期被抑制的各種要素獲得了一定發(fā)育空間。這種放松帶來增長與社會活力。但是,這些被釋放出來的要素受到原有制度框架的限制,沒有有效地組織起來。稍加觀察即可發(fā)現(xiàn),即便在商業(yè)領(lǐng)域,企業(yè)家、工人的組織程度也是非常低下的。因為沒有組織起來,所以也就沒有被容納到正式制度中,成為制度的支撐。

由此也就形成一種新舊失衡局面:舊有制度大面積軟化、崩塌,新制度卻沒有及時成形、替代。出現(xiàn)了嚴(yán)重的制度真空。一項未被預(yù)料到的結(jié)果出現(xiàn)了:原有權(quán)力結(jié)構(gòu)放松控制,部分權(quán)力逐漸私人化,與少數(shù)人合謀,構(gòu)成一個強大的分利集團。

如此,人們所呼喚的政治體制改革的內(nèi)容也就比較清楚了:需要社會重新結(jié)構(gòu)其權(quán)威與權(quán)力體制。這里的內(nèi)容相當(dāng)豐富,不是人們常說的“政治體制改革”一詞所能涵蓋的。

需要一場體制突破

經(jīng)濟體制改革的實質(zhì)是,憲法、法律施加給普通民眾的限制被削弱,普通民眾可以相對自由地參與各種經(jīng)濟活動,包括進入某些行業(yè),包括自由安排自己的職業(yè)。由此,國民成為經(jīng)濟過程中分立而合作的經(jīng)濟決策主體,他們在相當(dāng)程度上可以支配自己的經(jīng)濟活動。也就是說,在經(jīng)濟領(lǐng)域中,人民主權(quán)原則得到了部分確立。當(dāng)然,只是部分地確立,民眾還有相當(dāng)一部分權(quán)利仍然受到限制,甚至被剝奪。而這些權(quán)利之恢復(fù)、行使,則需要更深層次的體制突破。

所謂的政治體制改革的本質(zhì)與經(jīng)濟體制改革是相同的,那就是讓那些已經(jīng)享有部分自由和權(quán)利的民眾更為充分地參與公共事務(wù)治理,這包括參與立法過程,參與行政、司法等決策過程,讓他們成為各種類型的公共決策過程的決策主體。也即,在政治領(lǐng)域中,真正地確立人民主權(quán)原則。

怎么實現(xiàn)這一點?經(jīng)濟領(lǐng)域同樣可以作為示范。在經(jīng)濟領(lǐng)域的某些方面,人們可能直接行使自己的主權(quán),但在大多數(shù)方面,人們是通過代理人間接行使自己的主權(quán)的,比如,通過公司、基金會等等現(xiàn)代經(jīng)濟組織來行使權(quán)利、獲取收益。與此類似,在政治領(lǐng)域的某些方面,民眾可以直接行使權(quán)利,比如基層自治。但在大多數(shù)方面,民眾則需要借助代理人,這些代理人就構(gòu)成“代表”。

由此可以自然地推論,政治體制改革的關(guān)鍵有二,第一,每個民眾均可更為自由、便利地參與各個方面、層級的自治。第二,各個層級的政治性代表日益真實地代表民眾參與公共事務(wù)決策,從而讓民眾意見支配立法與決策過程。具體說來,各級人大制度,應(yīng)當(dāng)構(gòu)成真正有效的政治體制改革的樞紐。擴大和深化民主的本質(zhì)即在于此。

自治制度發(fā)育和人大制度變革,應(yīng)當(dāng)是政治體制改革的兩個主要戰(zhàn)線。這兩者有區(qū)別,但也有共通處:民眾凸現(xiàn)自己的主權(quán)地位。如果這方面的變革逐漸推進,那么,過去30年市場化和社會發(fā)育所形成的新興精英將以不同方式分享治理權(quán),體制內(nèi)外的對立將會逐漸弱化,政府治理的社會基礎(chǔ)將會擴大,全民共和將有可能實現(xiàn)。共和的含義就是共同治理,每個國民都可以參與治理。這樣的民眾將有能力對權(quán)力進行有效的控制和監(jiān)督,讓權(quán)力服務(wù)于公共利益,而非私人利益。這樣被馴服的權(quán)力,將與社會形成良性關(guān)系。

反之,如果這兩方面的變革不能推展,那么,市場化和社會控制放松之后逐漸形成的新興精英群體,將繼續(xù)淤積于正規(guī)體制之外,如此,政府與社會、權(quán)力與權(quán)威、現(xiàn)實與希望之間,還將處于分立甚至對立狀態(tài),官民之間、貧富之間的緊張、對立無從化解,中國就可能走向溫家寶總理所警告的前景。

相信,這樣的前景是任何理性、負(fù)責(zé)任的人士所不愿看到的。那么,處在今天這樣的十字路口,除了進行一場整體性體制突破之外,中國還能有什么選擇?

作者為獨立學(xué)者

(秋 風(fēng))

作者:  責(zé)任編輯:
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