秋 風(fēng)
在深圳經(jīng)濟特區(qū)成立30周年之際，中央領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)政改之絕對必要性的講話，在全國引起巨大反響。
當(dāng)今中國，政改究竟何所指？究竟應(yīng)如何展開？這些問題須在冷靜現(xiàn)實之中，審慎思考，方可得其關(guān)竅。
經(jīng)改本就是政改
過去30年，關(guān)于改革的主流表述，一直都是“經(jīng)濟體制改革”，與此對應(yīng)，而有了政治體制改革之說。然而，經(jīng)濟體制改革雖與“經(jīng)濟”有關(guān)，歸根到底卻是“體制改革”，而不是“經(jīng)濟改革”——經(jīng)濟本無所謂改革不改革。因此，經(jīng)濟體制改革涉及的是與經(jīng)濟活動相關(guān)的制度的變革，而這些制度當(dāng)然關(guān)聯(lián)于政治性制度，甚至就是政治制度。也就是說，中國經(jīng)濟在過去之所以出現(xiàn)一定增長，主要是因為在過去若干年中，政治制度發(fā)生了一些有利于經(jīng)濟增長的變化。
回顧一下上個世紀(jì)70年代末以來的歷史，這一點就十分清楚。經(jīng)濟領(lǐng)域改革的起點是生產(chǎn)資料公有制與集中計劃制度。這可不是什么經(jīng)濟問題，而是一個最為重大的憲法問題：這些制度安排被視為政治秩序的基礎(chǔ)，因為憲法背后的哲學(xué)信念是，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。為此，直到今天，憲法對于生產(chǎn)資料的配置依然給予細(xì)致的規(guī)定。
因此，過去30年間，經(jīng)濟增長與憲法性制度的持續(xù)變革是同步進行的。這每一次改變都是通過政治過程進行的，反過來，這方面的憲法變化也推動憲法其他部分的變化，比如，推動政治結(jié)構(gòu)發(fā)生程度不等的變化：憲法承認(rèn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)之后，原來公有公營的人民公社體制就無效了，村民自治應(yīng)運而生。憲法在較大程度上承認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性后，大量非公企業(yè)經(jīng)營者、資本持有人也就進入各級人大、政協(xié)，分享了一部分治理權(quán)。憲法承諾“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”后，社區(qū)自治制度也就相應(yīng)地建立起來。這樣，“民主”、“法治”開始向整個治理秩序中滲透，而有了司法改革與民主程序改革。
凡此種種憲法與政治結(jié)構(gòu)變化的總體結(jié)果是，公民的自由受到一定程度的尊重，權(quán)利受到一定程度的保障。由此，民眾的企業(yè)家精神釋放出來，出現(xiàn)了經(jīng)濟增長。同時，曾經(jīng)遭到壓制、破壞的社會，也有所恢復(fù)，在不少領(lǐng)域出現(xiàn)了社會自治——事實上，經(jīng)濟增長也部分地是社會自治發(fā)育的產(chǎn)物：私人企業(yè)就是自治性組織的一種。
因此，過去30年發(fā)生的故事，同時包含了經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，這兩個改革在很大程度上就是一回事，因為，中國現(xiàn)有的憲制結(jié)構(gòu)把這兩者緊密聯(lián)結(jié)為一體。改革的對象其實就是一個整體性體制——“政經(jīng)體制”。人們通常所說的經(jīng)濟體制改革，側(cè)重于從這一整體性的政經(jīng)體制改革的經(jīng)濟后果來界定。實際上被改革的是整個政經(jīng)體制。如果一定要區(qū)分，那也完全可以說，經(jīng)濟體制改革是政治、憲法變革的產(chǎn)物，后者反過來又帶動了更大范圍的政治制度變革。也就是說，放寬視野，政治體制改革其實一直在進行當(dāng)中。
30年間，兩個故事
如果經(jīng)濟增長就是政經(jīng)體制變革的結(jié)果，那么今天，也就不必談?wù)募瓷�，對政治體制改革另眼相看，將其視為一件不可能之事。
也恰恰因為經(jīng)濟體制與政治體制本為一回事，目前很難說經(jīng)濟體制改革已經(jīng)大體收工。中國確實經(jīng)歷了相當(dāng)高速的經(jīng)濟增長，但政府依然控制著最重要的資源，并主要由壟斷性國有企業(yè)經(jīng)營，近年來還出現(xiàn)了明顯的“國進民退”趨勢。各級政府依然深度卷入經(jīng)濟過程中，對經(jīng)濟活動進行直接干預(yù)、控制。
很明顯，過去30年中，中國存在兩個平行的制度變遷趨勢：一方面，民眾自由、權(quán)利有所擴展，從而釋放出創(chuàng)造性，而實現(xiàn)了經(jīng)濟增長、社會文化發(fā)育和政治的部分民主化、法治化。另一方面，深層次的政經(jīng)框架并沒有發(fā)生根本變化，因而，權(quán)力沒有受到有效約束，權(quán)力和資本相互交叉持股，逐漸形成了制度化的官商合謀分利體制。
這種合謀體制的一個看得見的后果是權(quán)錢交易式的腐敗。經(jīng)常有人拿印度的腐敗來自我安慰，但中印兩國的腐敗大不相同：印度的腐敗集中于中下層公務(wù)員，租金似乎已經(jīng)成為其收入的固定部分，但印度的民選高級政治性官員較少卷入腐敗。中國則與此相反，掌握著實際權(quán)力的各級、尤其是中高級政治性官員經(jīng)常卷入嚴(yán)重的腐敗中。
更為嚴(yán)重的后果則是公共權(quán)力私有化。在幾乎所有領(lǐng)域，政府區(qū)別對待國民，少數(shù)人，比如公務(wù)員本身或者投資者享有這樣那樣的特權(quán)，農(nóng)民、農(nóng)民工、城市下層等普通民眾的基本自由和權(quán)利，則遭到忽視、限制，在有的時候是被剝奪。這方面的典型是，政府利用權(quán)力進行大規(guī)模拆遷、征地，轉(zhuǎn)手與開發(fā)商進行土地買賣。
現(xiàn)在，人們大約可以看清楚中國改革路徑的相對劣勢。人們曾經(jīng)為中國式漸進改革模式自豪，這種模式的特征是“放權(quán)讓利”：原來集中控制的權(quán)力結(jié)構(gòu)放松了控制的力度和范圍，長期被抑制的各種要素獲得了一定發(fā)育空間。這種放松帶來增長與社會活力。但是，這些被釋放出來的要素受到原有制度框架的限制，沒有有效地組織起來。稍加觀察即可發(fā)現(xiàn)，即便在商業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)家、工人的組織程度也是非常低下的。因為沒有組織起來，所以也就沒有被容納到正式制度中，成為制度的支撐。
由此也就形成一種新舊失衡局面：舊有制度大面積軟化、崩塌，新制度卻沒有及時成形、替代。出現(xiàn)了嚴(yán)重的制度真空。一項未被預(yù)料到的結(jié)果出現(xiàn)了：原有權(quán)力結(jié)構(gòu)放松控制，部分權(quán)力逐漸私人化，與少數(shù)人合謀，構(gòu)成一個強大的分利集團。
如此，人們所呼喚的政治體制改革的內(nèi)容也就比較清楚了：需要社會重新結(jié)構(gòu)其權(quán)威與權(quán)力體制。這里的內(nèi)容相當(dāng)豐富，不是人們常說的“政治體制改革”一詞所能涵蓋的。
需要一場體制突破
經(jīng)濟體制改革的實質(zhì)是，憲法、法律施加給普通民眾的限制被削弱，普通民眾可以相對自由地參與各種經(jīng)濟活動，包括進入某些行業(yè)，包括自由安排自己的職業(yè)。由此，國民成為經(jīng)濟過程中分立而合作的經(jīng)濟決策主體，他們在相當(dāng)程度上可以支配自己的經(jīng)濟活動。也就是說，在經(jīng)濟領(lǐng)域中，人民主權(quán)原則得到了部分確立。當(dāng)然，只是部分地確立，民眾還有相當(dāng)一部分權(quán)利仍然受到限制，甚至被剝奪。而這些權(quán)利之恢復(fù)、行使，則需要更深層次的體制突破。
所謂的政治體制改革的本質(zhì)與經(jīng)濟體制改革是相同的，那就是讓那些已經(jīng)享有部分自由和權(quán)利的民眾更為充分地參與公共事務(wù)治理，這包括參與立法過程，參與行政、司法等決策過程，讓他們成為各種類型的公共決策過程的決策主體。也即，在政治領(lǐng)域中，真正地確立人民主權(quán)原則。
怎么實現(xiàn)這一點？經(jīng)濟領(lǐng)域同樣可以作為示范。在經(jīng)濟領(lǐng)域的某些方面，人們可能直接行使自己的主權(quán)，但在大多數(shù)方面，人們是通過代理人間接行使自己的主權(quán)的，比如，通過公司、基金會等等現(xiàn)代經(jīng)濟組織來行使權(quán)利、獲取收益。與此類似，在政治領(lǐng)域的某些方面，民眾可以直接行使權(quán)利，比如基層自治。但在大多數(shù)方面，民眾則需要借助代理人，這些代理人就構(gòu)成“代表”。
由此可以自然地推論，政治體制改革的關(guān)鍵有二，第一，每個民眾均可更為自由、便利地參與各個方面、層級的自治。第二，各個層級的政治性代表日益真實地代表民眾參與公共事務(wù)決策，從而讓民眾意見支配立法與決策過程。具體說來，各級人大制度，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成真正有效的政治體制改革的樞紐。擴大和深化民主的本質(zhì)即在于此。
自治制度發(fā)育和人大制度變革，應(yīng)當(dāng)是政治體制改革的兩個主要戰(zhàn)線。這兩者有區(qū)別，但也有共通處：民眾凸現(xiàn)自己的主權(quán)地位。如果這方面的變革逐漸推進，那么，過去30年市場化和社會發(fā)育所形成的新興精英將以不同方式分享治理權(quán)，體制內(nèi)外的對立將會逐漸弱化，政府治理的社會基礎(chǔ)將會擴大，全民共和將有可能實現(xiàn)。共和的含義就是共同治理，每個國民都可以參與治理。這樣的民眾將有能力對權(quán)力進行有效的控制和監(jiān)督，讓權(quán)力服務(wù)于公共利益，而非私人利益。這樣被馴服的權(quán)力，將與社會形成良性關(guān)系。
反之，如果這兩方面的變革不能推展，那么，市場化和社會控制放松之后逐漸形成的新興精英群體，將繼續(xù)淤積于正規(guī)體制之外，如此，政府與社會、權(quán)力與權(quán)威、現(xiàn)實與希望之間，還將處于分立甚至對立狀態(tài)，官民之間、貧富之間的緊張、對立無從化解，中國就可能走向溫家寶總理所警告的前景。
相信，這樣的前景是任何理性、負(fù)責(zé)任的人士所不愿看到的。那么，處在今天這樣的十字路口，除了進行一場整體性體制突破之外，中國還能有什么選擇？
作者為獨立學(xué)者
（秋 風(fēng)）
