秋 風(fēng)
在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立30周年之際，中央領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)政改之絕對(duì)必要性的講話，在全國(guó)引起巨大反響。
當(dāng)今中國(guó)，政改究竟何所指？究竟應(yīng)如何展開(kāi)？這些問(wèn)題須在冷靜現(xiàn)實(shí)之中，審慎思考，方可得其關(guān)竅。
經(jīng)改本就是政改
過(guò)去30年，關(guān)于改革的主流表述，一直都是“經(jīng)濟(jì)體制改革”，與此對(duì)應(yīng)，而有了政治體制改革之說(shuō)。然而，經(jīng)濟(jì)體制改革雖與“經(jīng)濟(jì)”有關(guān)，歸根到底卻是“體制改革”，而不是“經(jīng)濟(jì)改革”——經(jīng)濟(jì)本無(wú)所謂改革不改革。因此，經(jīng)濟(jì)體制改革涉及的是與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的制度的變革，而這些制度當(dāng)然關(guān)聯(lián)于政治性制度，甚至就是政治制度。也就是說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去之所以出現(xiàn)一定增長(zhǎng)，主要是因?yàn)樵谶^(guò)去若干年中，政治制度發(fā)生了一些有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變化。
回顧一下上個(gè)世紀(jì)70年代末以來(lái)的歷史，這一點(diǎn)就十分清楚。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的起點(diǎn)是生產(chǎn)資料公有制與集中計(jì)劃制度。這可不是什么經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)最為重大的憲法問(wèn)題：這些制度安排被視為政治秩序的基礎(chǔ)，因?yàn)閼椃ū澈蟮恼軐W(xué)信念是，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。為此，直到今天，憲法對(duì)于生產(chǎn)資料的配置依然給予細(xì)致的規(guī)定。
因此，過(guò)去30年間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與憲法性制度的持續(xù)變革是同步進(jìn)行的。這每一次改變都是通過(guò)政治過(guò)程進(jìn)行的，反過(guò)來(lái)，這方面的憲法變化也推動(dòng)憲法其他部分的變化，比如，推動(dòng)政治結(jié)構(gòu)發(fā)生程度不等的變化：憲法承認(rèn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，原來(lái)公有公營(yíng)的人民公社體制就無(wú)效了，村民自治應(yīng)運(yùn)而生。憲法在較大程度上承認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性后，大量非公企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、資本持有人也就進(jìn)入各級(jí)人大、政協(xié)，分享了一部分治理權(quán)。憲法承諾“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”后，社區(qū)自治制度也就相應(yīng)地建立起來(lái)。這樣，“民主”、“法治”開(kāi)始向整個(gè)治理秩序中滲透，而有了司法改革與民主程序改革。
凡此種種憲法與政治結(jié)構(gòu)變化的總體結(jié)果是，公民的自由受到一定程度的尊重，權(quán)利受到一定程度的保障。由此，民眾的企業(yè)家精神釋放出來(lái)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，曾經(jīng)遭到壓制、破壞的社會(huì)，也有所恢復(fù)，在不少領(lǐng)域出現(xiàn)了社會(huì)自治——事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也部分地是社會(huì)自治發(fā)育的產(chǎn)物：私人企業(yè)就是自治性組織的一種。
因此，過(guò)去30年發(fā)生的故事，同時(shí)包含了經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，這兩個(gè)改革在很大程度上就是一回事，因?yàn)椋袊?guó)現(xiàn)有的憲制結(jié)構(gòu)把這兩者緊密聯(lián)結(jié)為一體。改革的對(duì)象其實(shí)就是一個(gè)整體性體制——“政經(jīng)體制”。人們通常所說(shuō)的經(jīng)濟(jì)體制改革，側(cè)重于從這一整體性的政經(jīng)體制改革的經(jīng)濟(jì)后果來(lái)界定。實(shí)際上被改革的是整個(gè)政經(jīng)體制。如果一定要區(qū)分，那也完全可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)體制改革是政治、憲法變革的產(chǎn)物，后者反過(guò)來(lái)又帶動(dòng)了更大范圍的政治制度變革。也就是說(shuō)，放寬視野，政治體制改革其實(shí)一直在進(jìn)行當(dāng)中。
30年間，兩個(gè)故事
如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是政經(jīng)體制變革的結(jié)果，那么今天，也就不必談?wù)募瓷儯瑢?duì)政治體制改革另眼相看，將其視為一件不可能之事。
也恰恰因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制與政治體制本為一回事，目前很難說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)大體收工。中國(guó)確實(shí)經(jīng)歷了相當(dāng)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但政府依然控制著最重要的資源，并主要由壟斷性國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，近年來(lái)還出現(xiàn)了明顯的“國(guó)進(jìn)民退”趨勢(shì)。各級(jí)政府依然深度卷入經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)、控制。
很明顯，過(guò)去30年中，中國(guó)存在兩個(gè)平行的制度變遷趨勢(shì)：一方面，民眾自由、權(quán)利有所擴(kuò)展，從而釋放出創(chuàng)造性，而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)文化發(fā)育和政治的部分民主化、法治化。另一方面，深層次的政經(jīng)框架并沒(méi)有發(fā)生根本變化，因而，權(quán)力沒(méi)有受到有效約束，權(quán)力和資本相互交叉持股，逐漸形成了制度化的官商合謀分利體制。
這種合謀體制的一個(gè)看得見(jiàn)的后果是權(quán)錢(qián)交易式的腐敗。經(jīng)常有人拿印度的腐敗來(lái)自我安慰，但中印兩國(guó)的腐敗大不相同：印度的腐敗集中于中下層公務(wù)員，租金似乎已經(jīng)成為其收入的固定部分，但印度的民選高級(jí)政治性官員較少卷入腐敗。中國(guó)則與此相反，掌握著實(shí)際權(quán)力的各級(jí)、尤其是中高級(jí)政治性官員經(jīng)常卷入嚴(yán)重的腐敗中。
更為嚴(yán)重的后果則是公共權(quán)力私有化。在幾乎所有領(lǐng)域，政府區(qū)別對(duì)待國(guó)民，少數(shù)人，比如公務(wù)員本身或者投資者享有這樣那樣的特權(quán)，農(nóng)民、農(nóng)民工、城市下層等普通民眾的基本自由和權(quán)利，則遭到忽視、限制，在有的時(shí)候是被剝奪。這方面的典型是，政府利用權(quán)力進(jìn)行大規(guī)模拆遷、征地，轉(zhuǎn)手與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土地買(mǎi)賣(mài)。
現(xiàn)在，人們大約可以看清楚中國(guó)改革路徑的相對(duì)劣勢(shì)。人們?cè)?jīng)為中國(guó)式漸進(jìn)改革模式自豪，這種模式的特征是“放權(quán)讓利”：原來(lái)集中控制的權(quán)力結(jié)構(gòu)放松了控制的力度和范圍，長(zhǎng)期被抑制的各種要素獲得了一定發(fā)育空間。這種放松帶來(lái)增長(zhǎng)與社會(huì)活力。但是，這些被釋放出來(lái)的要素受到原有制度框架的限制，沒(méi)有有效地組織起來(lái)。稍加觀察即可發(fā)現(xiàn)，即便在商業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)家、工人的組織程度也是非常低下的。因?yàn)闆](méi)有組織起來(lái)，所以也就沒(méi)有被容納到正式制度中，成為制度的支撐。
由此也就形成一種新舊失衡局面：舊有制度大面積軟化、崩塌，新制度卻沒(méi)有及時(shí)成形、替代。出現(xiàn)了嚴(yán)重的制度真空。一項(xiàng)未被預(yù)料到的結(jié)果出現(xiàn)了：原有權(quán)力結(jié)構(gòu)放松控制，部分權(quán)力逐漸私人化，與少數(shù)人合謀，構(gòu)成一個(gè)強(qiáng)大的分利集團(tuán)。
如此，人們所呼喚的政治體制改革的內(nèi)容也就比較清楚了：需要社會(huì)重新結(jié)構(gòu)其權(quán)威與權(quán)力體制。這里的內(nèi)容相當(dāng)豐富，不是人們常說(shuō)的“政治體制改革”一詞所能涵蓋的。
需要一場(chǎng)體制突破
經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)質(zhì)是，憲法、法律施加給普通民眾的限制被削弱，普通民眾可以相對(duì)自由地參與各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括進(jìn)入某些行業(yè)，包括自由安排自己的職業(yè)。由此，國(guó)民成為經(jīng)濟(jì)過(guò)程中分立而合作的經(jīng)濟(jì)決策主體，他們?cè)谙喈?dāng)程度上可以支配自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。也就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，人民主權(quán)原則得到了部分確立。當(dāng)然，只是部分地確立，民眾還有相當(dāng)一部分權(quán)利仍然受到限制，甚至被剝奪。而這些權(quán)利之恢復(fù)、行使，則需要更深層次的體制突破。
所謂的政治體制改革的本質(zhì)與經(jīng)濟(jì)體制改革是相同的，那就是讓那些已經(jīng)享有部分自由和權(quán)利的民眾更為充分地參與公共事務(wù)治理，這包括參與立法過(guò)程，參與行政、司法等決策過(guò)程，讓他們成為各種類(lèi)型的公共決策過(guò)程的決策主體。也即，在政治領(lǐng)域中，真正地確立人民主權(quán)原則。
怎么實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)？經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域同樣可以作為示范。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些方面，人們可能直接行使自己的主權(quán)，但在大多數(shù)方面，人們是通過(guò)代理人間接行使自己的主權(quán)的，比如，通過(guò)公司、基金會(huì)等等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織來(lái)行使權(quán)利、獲取收益。與此類(lèi)似，在政治領(lǐng)域的某些方面，民眾可以直接行使權(quán)利，比如基層自治。但在大多數(shù)方面，民眾則需要借助代理人，這些代理人就構(gòu)成“代表”。
由此可以自然地推論，政治體制改革的關(guān)鍵有二，第一，每個(gè)民眾均可更為自由、便利地參與各個(gè)方面、層級(jí)的自治。第二，各個(gè)層級(jí)的政治性代表日益真實(shí)地代表民眾參與公共事務(wù)決策，從而讓民眾意見(jiàn)支配立法與決策過(guò)程。具體說(shuō)來(lái)，各級(jí)人大制度，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成真正有效的政治體制改革的樞紐。擴(kuò)大和深化民主的本質(zhì)即在于此。
自治制度發(fā)育和人大制度變革，應(yīng)當(dāng)是政治體制改革的兩個(gè)主要戰(zhàn)線。這兩者有區(qū)別，但也有共通處：民眾凸現(xiàn)自己的主權(quán)地位。如果這方面的變革逐漸推進(jìn)，那么，過(guò)去30年市場(chǎng)化和社會(huì)發(fā)育所形成的新興精英將以不同方式分享治理權(quán)，體制內(nèi)外的對(duì)立將會(huì)逐漸弱化，政府治理的社會(huì)基礎(chǔ)將會(huì)擴(kuò)大，全民共和將有可能實(shí)現(xiàn)。共和的含義就是共同治理，每個(gè)國(guó)民都可以參與治理。這樣的民眾將有能力對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督，讓權(quán)力服務(wù)于公共利益，而非私人利益。這樣被馴服的權(quán)力，將與社會(huì)形成良性關(guān)系。
反之，如果這兩方面的變革不能推展，那么，市場(chǎng)化和社會(huì)控制放松之后逐漸形成的新興精英群體，將繼續(xù)淤積于正規(guī)體制之外，如此，政府與社會(huì)、權(quán)力與權(quán)威、現(xiàn)實(shí)與希望之間，還將處于分立甚至對(duì)立狀態(tài)，官民之間、貧富之間的緊張、對(duì)立無(wú)從化解，中國(guó)就可能走向溫家寶總理所警告的前景。
相信，這樣的前景是任何理性、負(fù)責(zé)任的人士所不愿看到的。那么，處在今天這樣的十字路口，除了進(jìn)行一場(chǎng)整體性體制突破之外，中國(guó)還能有什么選擇？
作者為獨(dú)立學(xué)者
（秋 風(fēng)）
