但這些調(diào)控措施能夠真正持續(xù)下去，并能夠長期有效抑制房價增長和促進房地產(chǎn)市場健康可持續(xù)發(fā)展嗎？答案是否定的。中國房地產(chǎn)市場的這輪調(diào)控，即使在短期可以起到阻遏房價瘋狂上漲的作用，但其抑制房價上漲的中長期效果非常值得懷疑。
其中的一些政策很難讓人相信其能起到作用，如限制外地人買房、提高房貸首付比例。如果這樣長期實施，不僅是市場經(jīng)濟的倒退，也與我國正在進行的城市化進程背道而馳。而由政府大規(guī)模進行保障性住房建設，不僅在實際操作中沒有太大的可行性，即使可以做起來，也只會催生一個非常扭曲的住房市場。如果不采取一些根本性的改革措施來消除房價上漲的體制性基礎，而只是靠短期宏觀政策的打壓，或通過扭曲市場的方式增加保障房供給，或者將收效不大，或者與正確的改革方向南轅北轍。
要平抑已經(jīng)明顯出現(xiàn)泡沫的房價，必須了解導致目前房價高漲的體制性基礎。正是因為中國目前的經(jīng)濟體制，特別是土地制度和財政體制存在的根本性問題，帶來了整體流動性過剩和住宅用地供給過少。而當過多的貨幣去追逐經(jīng)濟中特定的、因人為操縱而缺乏供給彈性的住宅用地時，房地產(chǎn)泡沫就不可避免。
中國經(jīng)濟之所以產(chǎn)生過高流動性，首先是因為1994年分稅制改革讓中央上收了財權(quán)，地方政府在財政壓力下開始逐漸以低地價、廉價勞動力和犧牲環(huán)境的方式進行大規(guī)模的工業(yè)招商引資。由于制造業(yè)的關鍵生產(chǎn)要素，如土地、勞動力乃至環(huán)境價格被人為壓低，就必然帶來過度投資和制造業(yè)產(chǎn)能過剩。當國內(nèi)市場無法充分消化這些過剩產(chǎn)能時，政府就不得不人為地壓低人民幣匯率來增加出口，結(jié)果是制造業(yè)部門出口出現(xiàn)順差，并誘致那些認為人民幣最后會被迫升值的投機者向中國投入大量熱錢，央行不得不被迫發(fā)放大量人民幣對沖。
而住宅用地在目前體制下被過少供給，則是因為地方政府是現(xiàn)在城市土地市場的壟斷供給者，必然通過少供地來獲得壟斷利潤。這也就是為什么我們會看到如下情況：與工業(yè)用地供給過多、利用效率低下的情況恰恰相反，地方政府總是通過設立“土地儲備中心”來控制商、住用地的供地規(guī)模，并同時以“招、拍、掛”方式高價出讓住宅用地。兩種不同用地的價格扭曲必然帶來城市發(fā)展過程中用地結(jié)構(gòu)方面的嚴重不合理。在其他國家，制造業(yè)用地一般低于城市建設用地的10%，而我國這一比例卻達到將近一半。中國的城市發(fā)展占用了大量土地資源，而這些土地資源的絕大部分卻沒有用到人民生活最需要的居住用地上，而是用于已經(jīng)過剩的制造業(yè)用地。
在房價飆漲的背景下，政府的一個自然反應是提出要大大增加保障性住房供應。一時間，住房保障的對象被大大擴展，不僅要對沒有購房支付能力的低收入家庭提供廉租房，還要對有一定支付能力的低收入家庭配售經(jīng)濟適用房，外加對中等收入家庭的自住需求提供限價房，以及對夾心層和過渡期住房需求提供公租房。一些經(jīng)濟學家甚至房地產(chǎn)商也支持大規(guī)模建設保障房體系。在我國目前的體制下，這種覆蓋面如此之廣的政府保障房體系真正可以建立起來嗎？答案是否定的。道理很簡單，在地方財政高度依賴商、住用地出讓金的情況下，寄希望于地方政府大規(guī)模提供保障性住房，無異于是與虎謀皮。
退一步說，即使各地地方政府做到了通過政府干預，大規(guī)模為中等收入在內(nèi)的廣大人群提供保障性住房，那中國房地產(chǎn)市場也會是一個高度扭曲的、非常不健康的市場。因為一個健康的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是保障性住房只面對那些連市場水平租金也付不起的最低收入階層，絕大多數(shù)家庭的住房，無論是購住，還是租住，都應該而且也能夠通過房地產(chǎn)市場來解決。如果市場的房價已經(jīng)高到迫使政府去大規(guī)模提供面對廣大中低收入階層的保障房時，就可以斷定，房地產(chǎn)市場已經(jīng)出了大問題。政府這時候應該反思的是，為什么目前的土地供應體制會導致工業(yè)用地供給那么多，而住宅用地供給這么少？
在我看來，要從根本上解決房價問題，必須要改變城市政府作為本地供地單一主體的局面。只要不損害公共利益，符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，就應當賦予集體建設用地與國有建設用地平等的權(quán)利。無論是工業(yè)用地，還是商住用地，用地者都應該直接與用地涉及的村集體和農(nóng)民進行價格談判。惟有如此，才能夠緩解目前地方政府壟斷供地而導致的住宅地價過高的問題；惟有如此，才能夠遏制地方政府低價征地，然后血本出讓給制造業(yè)用地者來大搞開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象；也唯有如此，才能緩解因目前征地權(quán)被濫用、城中村和城郊村大規(guī)模拆遷所帶來的嚴重社會矛盾。
當然，一旦實施上述政策，地方政府現(xiàn)有的“土地財政”模式必然會受到?jīng)_擊。因此，應該逐步引入對城市存量房地產(chǎn)征收的財產(chǎn)稅和對農(nóng)村建設用地入市后征收的土地增值稅的征收，實現(xiàn)地方政府從扭曲性的 “土地預算外財政”向以財產(chǎn)稅和土地增值稅為主體的“土地預算內(nèi)財政”的過渡。
上述允許土地所有者和潛在用地者通過市場進行交易，然后政府抽取相應稅收的土地開發(fā)模式，是世界各國通行的規(guī)則，也是一個常識。因此，政府現(xiàn)在要做的不是糾正什么房地產(chǎn)領域的“市場失靈”，因為目前中國的房地產(chǎn)亂象，恰恰是政府壟斷供地帶來的“政府失靈”；也不是要大搞什么住房保障體系建設，因為一則搞不起來，二則搞起來了也會尾大不掉，不僅降低土地利用效率，還必然帶來以往類似經(jīng)濟適用房分配中的重大扭曲；更不是要集中清理小產(chǎn)權(quán)房，因為這樣做只會進一步抬高房價，剝奪農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。政府應該做的不過就是要回歸常識，和全世界其他國家一樣，允許農(nóng)民和農(nóng)村集體作為土地所有者參與出租房和商品房的開發(fā)。
實際上，在政府保留用規(guī)劃手段進行調(diào)控的前提下，允許集體建設用地，特別是大、中城市的城郊與城中村的集體建設用地入市，是一個早就應該做且馬上就可以做到的事情。我國的廣東省早就開始了集體建設用地入市的實踐，而近年來北京、上海等地也開始探索一些集體建設用地入市的舉措。這種情況下，中央政府就應該痛下決心，因勢利導，從小產(chǎn)權(quán)房合法化(可以在補交出讓金并辦理產(chǎn)權(quán)證后)開始，從城中村改造開始，逐步放開集體建設用地入市。這個措施不僅對平抑虛高的城市房價特別有效，而且一旦實施，不僅不會打壓經(jīng)濟，反而可以因集體建設用地上的增量房地產(chǎn)開發(fā)而提高經(jīng)濟增長。更重要的是，它可以在降低房價，提升城市居民對政府滿意度的同時，讓城中村和城郊農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)和財產(chǎn)權(quán)得到有效實現(xiàn)，從根本上改變目前因政府大規(guī)模征地、拆遷而帶來的嚴重社會矛盾。
在城中村改造中，完全可以借鑒日本、中國臺灣等地的“區(qū)段征收”和“市地重劃”的成功經(jīng)驗。政府可以與城中村的土地所有者進行談判，免費取得城中村的部分土地進行基礎設施改造，而剩余土地在符合城市規(guī)劃的前提下，可以適當放寬容積率并以農(nóng)民為主體進行出租房開發(fā)。這樣，城中村村民擁有的土地面積雖然因基礎設施用地增加而有所減少，但其土地的資產(chǎn)價值卻會因容積率增加和基礎設施改善而得到提升。
與現(xiàn)在通行的以政府為主導進行拆遷的城中村改造模式相比較，這種模式的好處有幾點：首先，這種開發(fā)模式調(diào)動了城中村農(nóng)民的積極性，從而大大降低了城中村改造的難度，減少了拆遷中的社會矛盾；其次，政府可以迅速增加土地市場供應，抑制房價或房租的大幅上升；第三，這種模式可以通過市場機制、而不是扭曲市場的保障房供應，有效地解決相當部分人口，特別是流動人口的居住問題；第四，它可以使地方政府在不投入更多資源的情況下，有效實施城中村地段的基礎設施改造，因為地方政府在區(qū)段征收中，除了可以與農(nóng)民談判免費獲得基礎設施用地外，還可以預留一部分土地進行公開拍賣以支付基礎設施改造費用；最后，政府不僅在城中村改造過程中可以抽取一些與土地開發(fā)相關的稅費，當這些改造完成、農(nóng)民自主開發(fā)的住宅變成大產(chǎn)權(quán)后，地方政府還可以征收物業(yè)稅作為其長期的稅基。
回想改革開放前，中國制造的工業(yè)產(chǎn)品在國際市場上乏人問津，而改革開放一旦從政策上允許民間投資進入制造業(yè)領域，中國就成為了世界工廠。沒有任何理由懷疑，只要通過土地和財政體制改革，消除了目前不合理的體制性約束，中國完全可以通過房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，給包括大量流動人口在內(nèi)的老百姓提供價廉物美的住房。
(作者為中國人民大學經(jīng)濟學院教授、長策智庫高級研究員)
