訪談嘉賓

　　湖南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、深圳行政三分制改革設(shè)計(jì)者之一

　　中國(guó)政法大學(xué)行政管理學(xué)系系主任

　　深圳大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心主任

　　作為中國(guó)改革的“試驗(yàn)田”，三十年來(lái)，深圳做了無(wú)數(shù)的探索，包括在行政體制改革，比如大部制改革、行政三分制改革、行政審批制度改革等。但行政體制改革顯然不能代替政治體制改革。

　　溫總理在視察深圳時(shí)說(shuō)，“沒(méi)有政治體制改革的保障，經(jīng)濟(jì)體制改革的成果就會(huì)得而復(fù)失。”這話是說(shuō)給深圳聽(tīng)的，也是說(shuō)給全國(guó)聽(tīng)的。未來(lái)的深圳，能否在中國(guó)的政治體制改革上引領(lǐng)風(fēng)潮，我們有著諸多的期待。

　　行政三分制尚無(wú)重大突破

　　時(shí)代周報(bào)：2003年深圳推出行政三分制改革，將行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)，但成效甚微，去年重啟此項(xiàng)改革，到目前為止，取得了哪些成果？是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)？

　　杜鋼建：去年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《深圳綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，但還需要一段時(shí)間來(lái)推進(jìn)，現(xiàn)在執(zhí)行的時(shí)間還太短，還很難對(duì)其實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　三分制和大部制改革的出臺(tái)，是因?yàn)楹芏嗖块T(mén)同時(shí)插手一個(gè)領(lǐng)域，各個(gè)部門(mén)都在制定政策，也都在執(zhí)行和監(jiān)督自己制定的政策，其結(jié)果是一件事情多頭管理，出現(xiàn)“幾個(gè)部委管不好一頭豬”的局面。深圳把很多職能交叉的部門(mén)合并成一個(gè)大部門(mén)，由一個(gè)大系統(tǒng)來(lái)組建部門(mén)，在某種程度上，把政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督在大部門(mén)的框架下逐步分開(kāi)，大部制不能從根本上解決好行政權(quán)三分的問(wèn)題，但它為其開(kāi)辟了一個(gè)途徑，提供了一種可能。

　　翟校義：深圳行政三分制的改革，在理論上沒(méi)有太大的問(wèn)題，關(guān)鍵在于權(quán)力的調(diào)整。但因?yàn)橥菩衅饋?lái)比較困難，現(xiàn)在已經(jīng)在慢慢淡化，它對(duì)官員的行為理念有一定影響，但是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，還沒(méi)有得到重大的突破。

　　決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制衡，對(duì)于社會(huì)是一種優(yōu)化的選擇，但是對(duì)于習(xí)慣了權(quán)力優(yōu)越感的官員，會(huì)感到失落和不適，因此來(lái)自權(quán)力系統(tǒng)的阻力比較大。還有一部分原因是改革會(huì)觸動(dòng)一些機(jī)構(gòu)和個(gè)人的既得利益，權(quán)力運(yùn)作的空間變小，尋租的機(jī)會(huì)也就變少了，所以他們不愿意進(jìn)行改革。

　　時(shí)代周報(bào)：按照深圳大部制改革最初的思路，至少有五分之一的正局級(jí)部門(mén)將被撤銷(xiāo)或合并，被撤機(jī)構(gòu)的人事如何安排？由此帶來(lái)的副職膨脹問(wèn)題如何解決？

　　杜鋼建：機(jī)構(gòu)改革一精簡(jiǎn)，干部就要調(diào)整，干部崗位減少，為了使改革能夠有效推進(jìn)，減輕改革的壓力，使副職上的崗位在一定程度上增多，推進(jìn)改革順利進(jìn)展，這是可以理解的。但是這種情況不會(huì)長(zhǎng)久，等到改革的壓力過(guò)去以后，副職肯定是要減少的。

　　翟校義：從目前的進(jìn)展來(lái)看，雖然政府組成部門(mén)在減少，但部門(mén)內(nèi)的機(jī)構(gòu)卻大幅增長(zhǎng)，實(shí)際上是把政府的管理幅度壓到了政府部門(mén)中。比如，改革前，一個(gè)部門(mén)管15個(gè)局；大部制改革后，政府組成部門(mén)減少了，但一個(gè)部門(mén)要管20多個(gè)局，加上事業(yè)編制局，有50-60個(gè)局。部門(mén)內(nèi)部管理幅度大幅擴(kuò)張，這是大部制改革過(guò)程中面臨的問(wèn)題，因此要進(jìn)行部門(mén)內(nèi)二級(jí)改革，進(jìn)一步優(yōu)化大部制之后的部門(mén)內(nèi)部管理非常必要。

　　鐘堅(jiān)：大部制改革撤了很多機(jī)構(gòu)沒(méi)錯(cuò)，但是撤了之后還有并，一個(gè)機(jī)構(gòu)有十幾個(gè)副職，結(jié)果是人沒(méi)有變，職能也沒(méi)有變。改革過(guò)程中，機(jī)構(gòu)時(shí)而精簡(jiǎn)，時(shí)而膨脹，分分合合，并不能起到提高行政效率的作用。香港只有一個(gè)特首，沒(méi)有副特首，但香港治理得有條不紊；大陸一個(gè)市有很多個(gè)副市長(zhǎng)，卻似乎都忙不過(guò)來(lái)。

　　深圳“政改”需國(guó)家整體設(shè)計(jì)

　　時(shí)代周報(bào)：上述兩種都是行政體制改革，在政治體制改革方面仍然舉步維艱，行政體制改革與政治體制改革是怎樣一種關(guān)系？有人說(shuō)行政改革在根本上還不是、也不能代替政治體制改革，你是否同意這個(gè)說(shuō)法？

　　杜鋼建：行政體制已經(jīng)在很多方面發(fā)生了變化，但是政治體制不改革，行政體制很難收到應(yīng)有的效果，行政改革的空間是有限的。政治改革與行政改革掛鉤，就一定要加快推進(jìn)審議制，即政府的重要決策，乃至黨委的重大決策，都要加強(qiáng)人大、政協(xié)、專(zhuān)家隊(duì)伍以及體制外人員的審議力度。

　　翟校義：從寬泛的意義上來(lái)講，行政體制改革是政治體制改革的一部分，但它不是政治體制改革的核心，前者不能代替后者。

　　政治體制改革有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：第一是人事權(quán)，即用何種機(jī)制來(lái)決定誰(shuí)做領(lǐng)導(dǎo)，《選舉法》的修訂是政治體制改革的一個(gè)號(hào)角；第二是財(cái)政權(quán)，政府通過(guò)稅收積累了大量的財(cái)富，由誰(shuí)來(lái)決定錢(qián)怎么分配、用來(lái)干什么，目前還沒(méi)看到這方面的調(diào)整跡象；第三是外在的構(gòu)建，比如機(jī)構(gòu)的調(diào)整。政治體制改革必須要在這三方面下手。

　　鐘堅(jiān)：政治體制改革是根本，行政體制改革是枝節(jié)，單純的行政改革不能代替政治改革。改革要自上而下進(jìn)行，中央不推動(dòng)，下級(jí)政府就沒(méi)有改革的權(quán)力和空間，就很難有實(shí)質(zhì)性的突破。政治體制改革最大的阻力來(lái)自政府本身，因?yàn)樽约焊淖约嚎隙ú缓酶�，改革過(guò)程中難免會(huì)觸動(dòng)一些既得利益。如果國(guó)家沒(méi)有整體的設(shè)計(jì)，深圳改革也會(huì)收效甚微，因?yàn)檎�治改革的風(fēng)險(xiǎn)很大，不確定因素很多。

　　時(shí)代周報(bào)：深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)自建立以來(lái)，經(jīng)濟(jì)成果顯著，但政治改革明顯滯后，出現(xiàn)這種局面的原因是什么？深圳如何在政治制度改革上尋求突破？

　　翟校義：經(jīng)濟(jì)體制改革吻合當(dāng)時(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)人的想法，因此得以大力推進(jìn)，深圳是試驗(yàn)田，走在了全國(guó)前列。但是目前的政治體制改革還沒(méi)有根本性的驅(qū)動(dòng)力，深圳沒(méi)有被中央明確地定位為政治改革的試驗(yàn)田，也沒(méi)有得到像鄧小平那樣的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人的支持。

　　其實(shí)，政治體制改革的阻力并沒(méi)有想象的那么大，因?yàn)楦母锏姆较虼蠹叶急容^清楚，鄧小平當(dāng)時(shí)已經(jīng)定下了改革的方向。但是改革的試驗(yàn)田選在什么地方，不必然會(huì)在深圳。當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)體制改革之所以選在深圳，除了毗鄰香港外，很重要的原因是因?yàn)樯钲谥皇且粋�(gè)荒蕪的小漁村，它犧牲得起。如果改革成功了，它就是寶貝；如果改革不成功，就可以拋棄。今天的深圳經(jīng)不起拋棄，萬(wàn)一出了問(wèn)題，改革失敗了，就會(huì)付出很大的代價(jià)，決策者應(yīng)當(dāng)有這方面的考慮。

　　當(dāng)以“開(kāi)放”倒逼改革

　　時(shí)代周報(bào)：身為改革開(kāi)放標(biāo)桿的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，近年來(lái)明顯出現(xiàn)了改革動(dòng)力弱化、改革精神淡化、改革阻力加大的現(xiàn)象，深圳如何在制度改革上保持持續(xù)的動(dòng)力？

　　杜鋼建：深圳現(xiàn)在的改革風(fēng)氣和面貌的確不如特區(qū)建設(shè)時(shí)期，很多人躺在原來(lái)的功勞簿上，缺乏改革動(dòng)力。面臨各種困難，面對(duì)各種難以繞過(guò)去的利益糾葛，走到今天，我認(rèn)為應(yīng)該把“改革開(kāi)放”四個(gè)字顛倒過(guò)來(lái)，變成“開(kāi)放改革”，在一些改革已難以深入的領(lǐng)域，加快開(kāi)放，向香港開(kāi)放和靠攏，引進(jìn)香港相關(guān)領(lǐng)域的思想觀念、政策措施，以開(kāi)放推進(jìn)改革，以開(kāi)放倒逼改革。

　　翟校義：深圳作為一個(gè)新生的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)是可以的，但是想在下一個(gè)30年再實(shí)現(xiàn)年均百分之二十幾的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是不大可能的，因?yàn)檎�策紅利、投資紅利已經(jīng)沒(méi)有了。當(dāng)初改革的時(shí)候，它可以做的事情，別人不可以做，這種政策優(yōu)勢(shì)已經(jīng)沒(méi)有了。

　　深圳的未來(lái)是一個(gè)現(xiàn)代化的都市，不會(huì)與其他的都市有太大的差別，它的優(yōu)勢(shì)會(huì)逐步喪失，年輕的人口也會(huì)逐步老化。

　　鐘堅(jiān)：這幾年深圳吸引外資的規(guī)模有所放緩，有人質(zhì)疑深圳是不是不行了，這是錯(cuò)誤的。深圳已不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，它已經(jīng)具備了自我造血的功能，未來(lái)靠自己制度的改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展來(lái)提升自己的競(jìng)爭(zhēng)水平。深圳的定位很明確，就是要成為一個(gè)現(xiàn)代化、國(guó)際化的先進(jìn)城市，在未來(lái)三十年內(nèi)要發(fā)展成香港、新加坡這樣的城市。

　　深圳過(guò)去三十年最大的失誤就是對(duì)教育科學(xué)事業(yè)重視不足，深圳未來(lái)的發(fā)展瓶頸主要是科學(xué)教育水平。香港有7所大學(xué)進(jìn)入亞洲前100名，新加坡有4所，這兩個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力在全球近年來(lái)均在前十名之列，深圳的教育投入僅占GDP的2%，比全國(guó)平均水平都低，科技教育是基礎(chǔ)，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展。

　　時(shí)代周報(bào)：現(xiàn)在的深圳面臨著改革的瓶頸，許多人對(duì)深圳未來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生了質(zhì)疑，深圳是否還能在未來(lái)繼續(xù)引領(lǐng)改革潮流，在政治改革上有新的貢獻(xiàn)？

　　杜鋼建：深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在建立后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有建立人大，當(dāng)時(shí)中央是有考慮的，想觀望一下，借鑒香港的立法機(jī)構(gòu)、立法程序、立法制度。今天，深圳仍然面臨著與香港接軌的問(wèn)題，深圳要認(rèn)真思考借鑒香港民主政治的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)深港人流、物流、資金流一體化和同城化，要敢于改變深圳現(xiàn)行的政治制度，引入香港政治制度的合理性要素，建設(shè)法治深圳。如果這樣做，深圳依然能夠成為全國(guó)政治體制改革的排頭兵。

　　深圳的領(lǐng)導(dǎo)班子要進(jìn)一步解放思想，敢于闖政治關(guān)，冒政治風(fēng)險(xiǎn)，為中國(guó)未來(lái)的政改探路，這是中央的期待，也是全國(guó)人民的期待。民主選舉、依法執(zhí)政，以及充分發(fā)揮人大和政協(xié)的作用，這三個(gè)方面是當(dāng)下我國(guó)政治改革最為重要的內(nèi)容，也是深圳下一步政治體制改革所要認(rèn)真思考的。