城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢。目前，我國城鎮(zhèn)化已進入快速發(fā)展階段。但是，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)需要占用大量土地，而這與耕地保護在一定程度上又存在矛盾。因此，我們需要積極探索城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地管理新思路，妥善處理這一兩難問題。
我國城鎮(zhèn)化的土地剛性需求與農(nóng)地保護間的矛盾
1.城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地的剛性需求。
在經(jīng)濟發(fā)展水平總體偏低的條件下，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。工業(yè)化進程的推進、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，需要為之提供必要的土地作為空間載體。但土地作為一種資源，隨著被不斷占用，可用土地將會逐漸減少，此即土地資源消耗。
但是，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不同階段，其土地需求差異很大。一般而言，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的土地資源消耗呈現(xiàn)出一種“S”型曲線規(guī)律：在工業(yè)化的前期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度較慢，土地資源的消耗相對較少，速度也不快；但在工業(yè)化的中期，隨著經(jīng)濟的“起飛”，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展階段，對土地資源的消耗也進入快速發(fā)展期；而在后工業(yè)化時期，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和工業(yè)企業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，對土地資源消耗的速度逐漸放緩。
2.我國已進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，用地需求增大。
新中國成立以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度呈現(xiàn)先慢后快的特征。1949年，我國的城鎮(zhèn)化率僅為10.6%，1978年增長到17.9%，近30年只提高7.3個百分點，發(fā)展速度比較緩慢。改革開放后，城鎮(zhèn)化速度開始加快，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到1995年的29.0%，17年增加了11.1個百分點。此后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，從1995年的29.0%增長到2005年的43.0%，年均增長1.4%，2009年達到46.59%。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口數(shù)量從1978的1.72億人增長到2009年的6.22億人，城市總數(shù)從193個增加到655個。
目前，我國已進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，這意味著今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)不僅土地占用的速度會加快，而且占用的規(guī)模也會增大。1997-2000年，我國年均征用土地456平方公里，此后，征用規(guī)模急劇增加，2001年和2002年分別達到1812平方公里和2880平方公里。2003年后國家開始加大土地宏觀調(diào)控力度，增長速度有所回落，但是2003-2005年的年均征用土地仍高達1494平方公里。
3.城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地剛性需求與農(nóng)地保護的矛盾。
改革開放以來，在大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，我國有限的耕地資源被不斷占用。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003-2008年，全國建設(shè)占用耕地343.6萬畝、217.6萬畝、208.1萬畝、387.8萬畝、282.43萬畝和287.4萬畝。而“全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果”報告顯示，1998年我國耕地面積為19.45億畝，2008年僅為18.257億畝（人均僅1.37畝），呈現(xiàn)出持續(xù)減少的勢頭，平均每年凈減少耕地1300多萬畝。
基于人均消耗糧食、耕地質(zhì)量、平均畝產(chǎn)等要素考慮，“十一五”規(guī)劃綱要及國務(wù)院最新要求，到2020年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這意味著從2006年到2020年，耕地最大凈減少量不能超過2700萬畝，年均不到200萬畝。盡管近年來國家已經(jīng)開始加大土地整理復(fù)墾開發(fā)力度以補充耕地，2006年耕地凈減少量下降至460.2萬畝，僅為10年來年均減少規(guī)模的35%，但是按照目前這一減少速度，2700萬畝的緩沖額不出6年就會被突破，耕地保護面臨的形勢非常嚴(yán)峻。
耕地資源的大量損失，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)大中城市周邊優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的快速消失，加上農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)必將受到影響，甚至?xí){到我國的糧食安全。而且，農(nóng)地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民的社會保障資料。目前我國農(nóng)民人均耕地2.47畝，也就是說，每征用2.47畝耕地就會增加1名失地農(nóng)民。根據(jù)測算，目前我國失地農(nóng)民總數(shù)在5000萬人左右，城鎮(zhèn)化過程中還將有近億農(nóng)民失去土地。失地農(nóng)民的群體龐大，如果處理不好不僅可能導(dǎo)致這一群體貧困加劇，而且可能誘發(fā)社會不穩(wěn)定。
面對城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中迅速增長的用地需求及耕地資源的急劇減少，盡管近年來國家先后出臺了一系列政策來緩解兩者間的矛盾，并在實踐中取得了積極效果，但目前仍存在不少問題。因此，面對城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進，要解決城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護間的矛盾，必須探索新的思路。
我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地管理思路
1.實行耕地總量適度保護前提下的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進步與糧食貿(mào)易大大擴展了耕地資源保護的空間，糧食安全問題并不是耕地資源保護的全部內(nèi)容，但就全國來講，農(nóng)地過度非農(nóng)化已成為一個不爭的事實，耕地資源的保護仍然是土地管理的第一“要務(wù)”。
從糧食安全、生態(tài)建設(shè)、社會穩(wěn)定等方面出發(fā)，依據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，科學(xué)確定各地區(qū)的長期耕地保有量，將其納入基本農(nóng)田范疇進行最嚴(yán)格的管制和保護，實行耕地總量適度保護前提下的城鎮(zhèn)化建設(shè)，這是我們協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)和耕地保護矛盾的出發(fā)點。實行嚴(yán)格的耕地保護，需要推進耕地分級制度，將耕地保護從單純數(shù)量保護轉(zhuǎn)為數(shù)量保護與質(zhì)量保護并重。
2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)布局。
我國城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該走一條新型城鎮(zhèn)化道路，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照產(chǎn)業(yè)集聚、功能完善，節(jié)約土地、集約發(fā)展，合理布局、各具特色的原則，以大中小城市和小城鎮(zhèn)有機結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展為方向，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，加快構(gòu)建合理的城市等級規(guī)模結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)體系，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。
在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，按照城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的要求，把農(nóng)村和城市作為一個整體來通盤考慮，在統(tǒng)一制定土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確分區(qū)功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)、居民生活區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)區(qū)、休閑區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等，使城鄉(xiāng)發(fā)展能夠互相銜接、互相促進。
推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)打破行政區(qū)劃壁壘，著眼于整個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)各城市之間、城鎮(zhèn)之間的產(chǎn)業(yè)互補和產(chǎn)業(yè)對接，從而實現(xiàn)區(qū)域城鎮(zhèn)布局的優(yōu)化。因此，我們不能簡單地按照行政區(qū)劃去謀劃城鎮(zhèn)化建設(shè)，而應(yīng)更多地從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度來考慮問題。
