2004年，中國通過了《行政許可法》，包括企業(yè)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人原本對這一法律寄以厚望，希望它能夠遏制和規(guī)范混亂的審批局面，但看來事與愿違。這從以下兩方面可見一斑。一是近年來曝出的腐敗窩案多與審批有關(guān)。像最近的郭京毅案就是一個(gè)典型。《行政許可法》最重要的功能就是減少乃至杜絕審批中的腐敗，如果腐敗杜絕不了，或者有加大趨勢，即使取消再多的行政許可項(xiàng)目，法律的作用也是要打折扣的。二就是上述已經(jīng)取消和調(diào)整的審批有接近8萬項(xiàng)之多，據(jù)悉國務(wù)院正在醞釀取消與調(diào)整第五批行政許可項(xiàng)目。那留下來的審批又會有多少？這是否說明這些年來政府設(shè)置的行政許可項(xiàng)目太多、太泛濫了？
確實(shí)，政府行政體制的弊端已到了非改不可的程度。但問題是，如何改？這就需要我們深入剖析政府部門和官員喜歡大搞行政審批的原因。我認(rèn)為，原因出在以下幾方面：一是政府部門在市場化日益推進(jìn)的過程中，一些職能日漸交給市場去處理了，但這些職能部門卻依然存在，于是它要生存，便必然要想方設(shè)法借規(guī)范管理之名巧立名目，為本部門甚至個(gè)人謀取利益。這時(shí)候，行政審批的權(quán)利價(jià)值就體現(xiàn)出來了。根據(jù)專家的研究，行政許可證的權(quán)利價(jià)值相當(dāng)于同該權(quán)利有關(guān)的年收入的15％至20％，不可謂不厚。
二與我們沒有確立一個(gè)嚴(yán)格的政府邊界有關(guān)。在審批者那里，沒有一個(gè)明確的政府邊界意識，政府該在哪里活動，起什么作用，他們并不清楚，或者雖然清楚，但借著實(shí)際存在的政府功能的混亂，利用手中掌握的審批之權(quán)，把本來無須審批的事項(xiàng)也設(shè)卡審批，或把本來5000萬元才審批的事項(xiàng)降到1000萬元審批，如此等等。因此，這給我們提出了一個(gè)如何處理政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系問題。
市場、企業(yè)和政府，是人類在漫長的發(fā)展過程中，自然形成的三種制度安排。作為規(guī)范人們交易行為的形式，它們有著各自的適用范圍，也即邊界，超越自己的邊界侵入他人的領(lǐng)域，就會損害經(jīng)濟(jì)活動的效率。各類組織和行為主體特別是政府之所以要確立邊界，是因?yàn)檫@樣有利于政府和其他行為主體間的良性互動。后者在其邊界之內(nèi)的活動具有自主、自治權(quán)，有利于專業(yè)性行為模式的產(chǎn)生，最終可以形成一種自然的秩序。
目前的問題是，在現(xiàn)行制度安排下，政府與企業(yè)及其他組織之間，顯然沒有這樣一個(gè)清晰的邊界。因此，掌握著社會公權(quán)力的政府及其官員，就可以經(jīng)常借之越界與后者爭利。最后，必造成泛行政化的后果。這是歷次政府機(jī)構(gòu)改革都不成功的主因。除此外，沒有邊界或邊界不清，還會造成以下后果：一是凡有利可圖的領(lǐng)域，政府都會以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由進(jìn)入；凡無利可圖或要政府承擔(dān)很大公共責(zé)任的領(lǐng)域，政府則會以市場經(jīng)濟(jì)的話語加以退出，從而使得政府的經(jīng)濟(jì)功能畸形強(qiáng)大，而公共職能很弱。二是導(dǎo)致政府執(zhí)法功能弱化，因?yàn)槿藗兛创龍?zhí)法不是依照法律本身的權(quán)威而是依照執(zhí)法單位的級別。比如，一些位階低的行政法規(guī)因執(zhí)法單位很強(qiáng)，它的執(zhí)法就有力量；而一些位價(jià)高的由人大頒布的法律，則可能因執(zhí)法單位級別不高，在同級別或更高級別的執(zhí)法對象面前，法律的懲罰作用體現(xiàn)不出來。三是依據(jù)權(quán)力大小導(dǎo)致無窮無盡、大大小小的行政壟斷。
總之，政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化，是我們生活中普遍存在的現(xiàn)象。取消行政審批，消減政府權(quán)力，看起來是好事，但如果只是取消行政審批，而不規(guī)定政府作用的適用邊界，握有審批權(quán)的政府官員沒有明確的邊界意識，那么，要真正轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，預(yù)防腐敗，是很難的。而政府邊界的確立其實(shí)也就是有限政府的形成。
