文/陳雨露
美國參議院7月15日以60票贊成、39票反對，最終通過了兩院協(xié)調(diào)版的金融監(jiān)管改革法案。
7月21日，這份號稱自“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠的金融改革法案，在13個月中經(jīng)財政部提案、眾議院立法、參議院立法、參眾兩院協(xié)調(diào)以及眾議院、參議院分別通過協(xié)調(diào)版法案等六個階段后，終于由奧巴馬簽署正式生效。
經(jīng)過如此漫長的辯論與博弈，最終法案體現(xiàn)的是各方團體的利益訴求，其中不僅包含了民主黨與共和黨在政治和經(jīng)濟立場上的交鋒，同時也夾雜著來自華爾街和民間團體的聲音。
監(jiān)管變革
從此次金融監(jiān)管改革法案的主要內(nèi)容來看，涉及的監(jiān)管變革主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是對聯(lián)邦監(jiān)管體系進行微調(diào)，擴大美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)。
法案規(guī)定，撤銷美國儲蓄機構(gòu)監(jiān)理局（OTS），將其職能合并至貨幣監(jiān)理署（OCC）。至此，美國聯(lián)邦層級的金融監(jiān)管機構(gòu)整合為四家，分別是：美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、貨幣監(jiān)理署以及國家信用社管理局（NCUA）。
從金融監(jiān)管分工來看，美聯(lián)儲負責(zé)監(jiān)管大約5000多家銀行控股公司以及約850家州特許銀行，聯(lián)邦存款保險公司負責(zé)監(jiān)管在各州注冊的非聯(lián)儲成員銀行，貨幣監(jiān)理署負責(zé)監(jiān)管在聯(lián)邦注冊的國民銀行及儲蓄存款機構(gòu)，而國家信用社管理局則負責(zé)監(jiān)管所有參加聯(lián)邦保險的信用社。
在新法案下，美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)力得到擴大，除銀行控股公司之外，凡是可能影響到金融體系穩(wěn)定的大型金融機構(gòu)，如大型對沖基金、保險公司等，都將進入美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍。
此外，新法案還設(shè)立了消費者金融保護局這一新的監(jiān)管部門，對向消費者提供信用卡、按揭貸款等金融產(chǎn)品和服務(wù)的銀行或者非銀行金融機構(gòu)實施監(jiān)管。該機構(gòu)設(shè)在美聯(lián)儲系統(tǒng)之內(nèi)，但具有獨立的財務(wù)和監(jiān)管權(quán)力，局長由總統(tǒng)直接任命。
二是建立新的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，完善監(jiān)管的事后處置機制。
法案提出，成立由財政部牽頭的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，成員包括10家監(jiān)管機構(gòu)在內(nèi)的16名成員，其主要職責(zé)是對可能威脅金融穩(wěn)定的大型、復(fù)雜金融機構(gòu)制定更嚴(yán)格的資本要求和杠桿水平等監(jiān)管要求，并向美聯(lián)儲提出相關(guān)建議。
法案規(guī)定，一旦大型金融機構(gòu)陷入困境并可能威脅到金融體系的穩(wěn)定性時，相應(yīng)的監(jiān)管部門就有權(quán)接管或分拆該機構(gòu)，且該機構(gòu)的股東和無擔(dān)保債權(quán)人將承擔(dān)相應(yīng)的損失，而不使用納稅人資金為其提供救助。法案要求制定一套清算破產(chǎn)程序，并由聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）負責(zé)具體實施。
法案還對問題金融機構(gòu)的高管薪酬進行了管制，并規(guī)定政府有權(quán)對破產(chǎn)金融機構(gòu)償還債權(quán)人的行為作出限制。財政部可以為金融機構(gòu)破產(chǎn)清算提供前期費用，但政府必須制定還款計劃。聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)可以通過對總資產(chǎn)超過500億美元的大型金融機構(gòu)征收費用來彌補金融機構(gòu)破產(chǎn)帶來的損失。
三是擴大監(jiān)管范圍，修補監(jiān)管體系漏洞。
首先，強化對金融衍生品交易的監(jiān)管，絕大部分的金融衍生品交易都必須通過公開交易所進行，銀行需將信用違約掉期（CDS）等高風(fēng)險衍生產(chǎn)品剝離到特定的子公司，從事衍生品交易的公司需要滿足特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業(yè)操守等監(jiān)管要求。
其次，將對沖和私募基金納入監(jiān)管范圍，要求這些基金在證券交易委員會（SEC）以投資顧問的名義注冊，必須向SEC提供其交易情況及資產(chǎn)組合等方面的信息，資產(chǎn)規(guī)模超過1.5億美元的公司必須接受SEC的監(jiān)管和定期檢查。
第三，在SEC內(nèi)部設(shè)立信用評級機構(gòu)監(jiān)管辦公室，賦予其對所有評級機構(gòu)進行處罰的權(quán)力，SEC還可以撤銷過去給出過多不當(dāng)評級的評級機構(gòu)。
第四，限制大型金融公司的自營業(yè)務(wù)，銀行雖然仍可投資于對沖和私募基金，但投資總額不得超過基金資本的3%，也不得超過銀行一級核心資本的3%，同時銀行不得向其投資的基金提供救助。
沒觸及的根本問題
總體而言，美國的此次金融監(jiān)管改革明確了系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管主體和職權(quán)，賦予了監(jiān)管者處置“大而不能倒”機構(gòu)的權(quán)力，同時擴大了監(jiān)管范圍，建立了問題金融機構(gòu)的處置機制，這些都有利于核心金融機構(gòu)風(fēng)險外部成本的內(nèi)部化，從而促進金融穩(wěn)定。
但如果從嚴(yán)格意義來看，此次改革的主體內(nèi)容仍然局限在對現(xiàn)行監(jiān)管模式的“修修補補”上，一些對于宏觀經(jīng)濟和金融穩(wěn)定而言的根本性問題依然未能得到有效解決。
首先，從監(jiān)管體制的安排來看，此次改革完成后，新的監(jiān)管框架仍是銀行、證券、保險分業(yè)監(jiān)管的格局，這種分業(yè)監(jiān)管體制與金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營模式很難達到充分的協(xié)調(diào)一致。
過去的經(jīng)驗表明，在多家監(jiān)管部門并存的情況下，不論是依據(jù)機構(gòu)性質(zhì)還是產(chǎn)品性質(zhì)劃分監(jiān)管范圍，都難以解決因判斷標(biāo)準(zhǔn)或事實判斷差異而引發(fā)的監(jiān)管沖突問題。從長期來看，在一個統(tǒng)一的金融市場中，為避免出現(xiàn)普遍的監(jiān)管真空和監(jiān)管套利行為，必須在有效整合監(jiān)管資源的基礎(chǔ)上真正建立起統(tǒng)一的監(jiān)管體制——這不僅能夠更好地將金融市場納入監(jiān)管范圍，徹底消除監(jiān)管模式和金融發(fā)展不匹配的結(jié)構(gòu)性障礙，還能為宏觀審慎框架的全面建立奠定必要的制度基礎(chǔ)。
其次，從監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變來看，新法案對問題金融機構(gòu)的“事后處置”非常嚴(yán)厲，但對危機發(fā)生前的“事前防范”卻顯得非常薄弱，這意味著新法案對引發(fā)金融監(jiān)管失效的更為根本的監(jiān)管基礎(chǔ)和原則問題仍然認(rèn)識不足。一些導(dǎo)致危機的根本性問題，如未能及時調(diào)整的監(jiān)管失敗和放任資產(chǎn)價格膨脹的貨幣政策，并未得到預(yù)期的重視。
從最近30年來的金融危機的實現(xiàn)機制來看，信貸擴張、資產(chǎn)價格膨脹和未能及時調(diào)整的監(jiān)管失敗才是隱藏在周期性金融危機后的基本誘因。這意味著，金融監(jiān)管改革應(yīng)該著眼于整個監(jiān)管理念“源頭”（即立足點和原則）的失敗，從經(jīng)濟活動、金融市場以及金融機構(gòu)行為之間相互關(guān)聯(lián)的角度，建立起動態(tài)的、前瞻性的宏觀審慎框架，并對傳統(tǒng)的僅盯住CPI的貨幣政策進行必要調(diào)整，以在整個宏觀貨幣金融穩(wěn)定的總體框架內(nèi)實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)。
再次，從監(jiān)管者的約束機制來看，本輪改革總體上體現(xiàn)了政府?dāng)U權(quán)的強烈沖動，但對監(jiān)管部門自身執(zhí)行力不足、監(jiān)管不作為和監(jiān)管失敗的責(zé)任追究卻幾乎沒有涉及。
換言之，新法案在促進監(jiān)管權(quán)力大大擴張的同時，“由誰來監(jiān)督監(jiān)管者”的問題卻成了新的“改革盲區(qū)”。毫無疑問，實現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)不僅需要審慎的原則，更需要有效的執(zhí)行。如果執(zhí)行體系無效，那么無論對市場參與者設(shè)立的監(jiān)管規(guī)則多么穩(wěn)健，監(jiān)管體系也很難實現(xiàn)既定的目標(biāo)。由于新法案在賦予監(jiān)管者更大權(quán)力的同時并未建立起相應(yīng)的監(jiān)管問責(zé)制度，一旦決策失誤，其產(chǎn)生的負面影響可能會超過預(yù)期。尤其是在此前美聯(lián)儲的低利率政策對房地產(chǎn)泡沫難辭其咎的背景下，新法案再次擴大了美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)力，這引發(fā)了許多批評者的擔(dān)憂。
最后，新法案對評級機構(gòu)和評級市場所存在的根本問題也未能有效修正。
在此次危機中，標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪、惠譽等評級機構(gòu)的公正性受到了廣泛質(zhì)疑，究其原因，問題的根源在于：在“發(fā)行人付費”模式下，評級機構(gòu)和發(fā)行人與普通投資者之間存在著根本的利益沖突，這使得評級機構(gòu)很難站在第三方公允的立場做出評級判斷。
從此次監(jiān)管改革法案的相關(guān)內(nèi)容來看，“發(fā)行人付費”的評級理念并未得到真正檢討，同時由于監(jiān)管當(dāng)局對金融市場的風(fēng)險評估機制也并不完善，這使得改革方案中關(guān)于監(jiān)管者應(yīng)減少對信用評級依賴的要求難以真正落實�？梢灶A(yù)見的是，如果不從根本上糾正扭曲的激勵機制，評級機構(gòu)仍將是未來金融市場中的不穩(wěn)定因素。
（作者為中國國際金融學(xué)會副會長 北京外國語大學(xué)校長）
