中央政府希望對(duì)舉債融資規(guī)模迅速膨脹、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大的地方融資平臺(tái)公司作個(gè)了斷。
6月10日，國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，要求地方各級(jí)政府對(duì)融資平臺(tái)公司及其債務(wù)進(jìn)行一次“全面清理”，并按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。通知要求地方政府12月31日前將相關(guān)情況上報(bào)國(guó)務(wù)院。
“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最怕的是心中無(wú)數(shù)，這次通知發(fā)出了一個(gè)強(qiáng)化管理的信號(hào)。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，提高地方政府債務(wù)的透明度是最有效的風(fēng)險(xiǎn)控制方法，首要的是明確債務(wù)確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。
但是，融資平臺(tái)公司事關(guān)各地投融資及拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各類項(xiàng)目建設(shè)，與地方財(cái)政均有或明或暗的聯(lián)系，在建設(shè)型政府的強(qiáng)大慣性和沖動(dòng)下，讓政府投資減速、量力而為，這樣快速的轉(zhuǎn)變并非易行，并且，在地方政府舉債這個(gè)“前門”未開(kāi)的情況下，融資平臺(tái)的“后門”能否堵上，更是存疑。
誰(shuí)能清理？
目前，對(duì)于地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模，尚沒(méi)有全口徑的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，僅有銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)出了截至2009年底的融資平臺(tái)貸款負(fù)債規(guī)模，約為7.38萬(wàn)億元。
此次國(guó)務(wù)院計(jì)劃對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行“全口徑摸底”，納入此次清理范圍的，不僅包括融資平臺(tái)公司直接借入的債務(wù)，還包括拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)。
根據(jù)國(guó)務(wù)院的安排，融資平臺(tái)債務(wù)清理的責(zé)任主體是地方各級(jí)政府。但是，一位省政府金融辦的負(fù)責(zé)人向本刊記者坦言，地方政府對(duì)此積極性不會(huì)太大，“融資平臺(tái)跟地方財(cái)政有關(guān)，在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，地方政府能愿意說(shuō)嗎？”
劉尚希告訴本刊記者，地方政府公開(kāi)債務(wù)的意愿不強(qiáng)，其中一個(gè)原因是，擔(dān)心債務(wù)規(guī)模較大影響進(jìn)一步融資；另外，也擔(dān)心把前幾屆政府形成的債務(wù)都算在現(xiàn)任頭上，“所以都‘包著’（債務(wù)）”。因此，對(duì)不同期限的歷史債務(wù)應(yīng)該分清責(zé)任，“這些前提性問(wèn)題解決了，地方債務(wù)公開(kāi)透明才有可能”。
通知下發(fā)一周之后，山西省和江西省財(cái)政廳的相關(guān)負(fù)責(zé)人均告訴本刊記者，還沒(méi)有看到國(guó)務(wù)院的上述通知。
此前，銀監(jiān)會(huì)率先對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行了摸底，并要求商業(yè)銀行在6月底之前完成融資平臺(tái)貸款的全面清理。
統(tǒng)計(jì)顯示，在2009年9.6萬(wàn)億元的新增銀行貸款中，融資平臺(tái)貸款占到了34.5%。
不過(guò)，實(shí)際操作中銀行也面臨問(wèn)題。一位大型國(guó)有銀行貸后管理部門負(fù)責(zé)人對(duì)本刊記者說(shuō)，一家融資平臺(tái)從多家銀行獲得貸款，而且銀行地方分行面對(duì)有地方政府背景的融資平臺(tái)公司沒(méi)有足夠的話語(yǔ)權(quán)，所以很難了解融資平臺(tái)的整體負(fù)債情況。他認(rèn)為，應(yīng)該由財(cái)政部門來(lái)把握地方融資平臺(tái)的負(fù)債情況。
國(guó)務(wù)院在通知中要求財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門，加快建立融資平臺(tái)公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，以及融資平臺(tái)公司債務(wù)信息定期通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。
新老難劃斷
根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)和償債資金來(lái)源，地方融資平臺(tái)公司債務(wù)將被分為三類，即因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。
以通知下發(fā)日6月10日為界，國(guó)務(wù)院將對(duì)地方融資平臺(tái)公司債務(wù)和融資方式實(shí)行“新老劃斷”：存量債務(wù)要按照協(xié)議約定償還，不得單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。
通知下發(fā)以后，經(jīng)地方政府審核確定，還款來(lái)源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司融資，應(yīng)通過(guò)財(cái)政預(yù)算等渠道，或采取市場(chǎng)化方式引導(dǎo)社會(huì)資金解決建設(shè)資金問(wèn)題。
相應(yīng)地，不同類別的融資平臺(tái)公司也將面臨不同的命運(yùn)。對(duì)于第一類融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)。這類平臺(tái)在明確還債責(zé)任、落實(shí)還款措施后，被劃入妥善處理之列。
對(duì)于第二類融資平臺(tái)公司，通知要求地方政府在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。
“估計(jì)地方政府會(huì)清理關(guān)閉一部分融資平臺(tái)公司，部分債務(wù)將被轉(zhuǎn)移。”上述大型國(guó)有銀行貸后管理部門負(fù)責(zé)人說(shuō)。
未來(lái)可以保留的融資平臺(tái)公司是，承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司。
新老劃斷意味著，今后公益性且自身沒(méi)有收益的項(xiàng)目融資將受阻。
上述國(guó)有銀行貸后管理部門負(fù)責(zé)人說(shuō)，今后融資平臺(tái)貸款，有一些肯定就不能做了。事實(shí)上，從二季度開(kāi)始，部分銀行對(duì)于自身無(wú)經(jīng)營(yíng)收入、完全依賴財(cái)政資金償還貸款的融資平臺(tái)，已經(jīng)停止新增授信。
部分融資平臺(tái)公司將不能發(fā)行城投債。2009年發(fā)城投債的融資平臺(tái)中，自身幾乎沒(méi)有收益、收入主要來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼的公司為數(shù)不少。
“差不多有50%發(fā)城投債的公司是這類。”一位評(píng)級(jí)公司資深分析師向本刊記者透露。
而公益性項(xiàng)目能否吸引社會(huì)資金，上述國(guó)有銀行貸后管理部門負(fù)責(zé)人稱，“商人是逐利的，如果沒(méi)有一定的收益，很難引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入公益性項(xiàng)目”。
對(duì)此，中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司高級(jí)分析師郭承來(lái)也不表樂(lè)觀，“沒(méi)有還款來(lái)源的公益性項(xiàng)目，誰(shuí)愿意做？只能通過(guò)財(cái)政資金進(jìn)行。”他認(rèn)為，以后要么政府需要拿出更多錢用于公益性項(xiàng)目，要么放緩?fù)顿Y節(jié)奏，“現(xiàn)在看來(lái)，節(jié)奏放緩的可能性更大，因?yàn)榈胤截?cái)政沒(méi)有那么多錢”。
上述國(guó)有銀行部門負(fù)責(zé)人表示，近兩年納入政府投資計(jì)劃的項(xiàng)目，有一些可能是若干年后才需要做的，還有重復(fù)建設(shè)的、條件尚不具備的，“這些就要緩一緩”。
公益項(xiàng)目誰(shuí)建
即便是可以繼續(xù)舉債的融資平臺(tái)公司，地方政府不得再進(jìn)行違規(guī)擔(dān)保承諾，以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保，都被禁止，地方政府僅在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任。
國(guó)家發(fā)改委相關(guān)部門負(fù)責(zé)人接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)，這對(duì)今后發(fā)行城投債會(huì)有一些影響。此前發(fā)行的城投債中常見(jiàn)BT模式（建設(shè)-移交，即城投公司代建、最終由地方政府回購(gòu)）下的應(yīng)收賬款質(zhì)押，是以財(cái)政收入提供間接擔(dān)保，“新的債就不能再這么做了”。
“現(xiàn)在排隊(duì)等著發(fā)城投債的公司，接下來(lái)可能會(huì)有一大批公司需要更換擔(dān)保方式。”郭承來(lái)說(shuō)，因?yàn)锽T模式的前提就是，項(xiàng)目是公益性的，本身沒(méi)有現(xiàn)金流，依賴政府資金償還。
分析人士認(rèn)為，通過(guò)嚴(yán)格制止地方政府擔(dān)保，把政府和融資平臺(tái)的關(guān)系撇清楚了，但是最關(guān)鍵的問(wèn)題還是沒(méi)有解決，即沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目，建設(shè)資金從何而來(lái)？畢竟，資金有困難的主要還是這類項(xiàng)目。
地方政府投資沖動(dòng)與財(cái)政約束的矛盾，極可能導(dǎo)致一些規(guī)避政策的行為。在熟悉城投債運(yùn)作的人士看來(lái)，公益性和非公益性項(xiàng)目的界限并非不可逾越，部分公益性項(xiàng)目經(jīng)過(guò)包裝也可以轉(zhuǎn)換成有經(jīng)營(yíng)收入的非公益性項(xiàng)目，只是這類能轉(zhuǎn)換的項(xiàng)目估計(jì)數(shù)量不會(huì)很大。
前述省政府金融辦人士則堅(jiān)持認(rèn)為，“沒(méi)有不掙錢的公益性項(xiàng)目，關(guān)鍵看政府怎么安排”。政府可以承擔(dān)使項(xiàng)目達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)的前期投資，之后項(xiàng)目吸引社會(huì)資金來(lái)做，這樣就可以盈利。
