中央政府希望對舉債融資規(guī)模迅速膨脹、償債風(fēng)險日益加大的地方融資平臺公司作個了斷。

6月10日，國務(wù)院下發(fā)通知，要求地方各級政府對融資平臺公司及其債務(wù)進(jìn)行一次“全面清理”，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。通知要求地方政府12月31日前將相關(guān)情況上報國務(wù)院。

“地方債務(wù)風(fēng)險最怕的是心中無數(shù)，這次通知發(fā)出了一個強(qiáng)化管理的信號。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希認(rèn)為，提高地方政府債務(wù)的透明度是最有效的風(fēng)險控制方法，首要的是明確債務(wù)確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

但是，融資平臺公司事關(guān)各地投融資及拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的各類項(xiàng)目建設(shè)，與地方財(cái)政均有或明或暗的聯(lián)系，在建設(shè)型政府的強(qiáng)大慣性和沖動下，讓政府投資減速、量力而為，這樣快速的轉(zhuǎn)變并非易行，并且，在地方政府舉債這個“前門”未開的情況下，融資平臺的“后門”能否堵上，更是存疑。

誰能清理？

目前，對于地方融資平臺的債務(wù)規(guī)模，尚沒有全口徑的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，僅有銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)出了截至2009年底的融資平臺貸款負(fù)債規(guī)模，約為7.38萬億元。

此次國務(wù)院計(jì)劃對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行“全口徑摸底”，納入此次清理范圍的，不僅包括融資平臺公司直接借入的債務(wù)，還包括拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。

根據(jù)國務(wù)院的安排，融資平臺債務(wù)清理的責(zé)任主體是地方各級政府。但是，一位省政府金融辦的負(fù)責(zé)人向本刊記者坦言，地方政府對此積極性不會太大，“融資平臺跟地方財(cái)政有關(guān)，在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險的時候，地方政府能愿意說嗎？”

劉尚希告訴本刊記者，地方政府公開債務(wù)的意愿不強(qiáng)，其中一個原因是，擔(dān)心債務(wù)規(guī)模較大影響進(jìn)一步融資；另外，也擔(dān)心把前幾屆政府形成的債務(wù)都算在現(xiàn)任頭上，“所以都‘包著’（債務(wù)）”。因此，對不同期限的歷史債務(wù)應(yīng)該分清責(zé)任，“這些前提性問題解決了，地方債務(wù)公開透明才有可能”。

通知下發(fā)一周之后，山西省和江西省財(cái)政廳的相關(guān)負(fù)責(zé)人均告訴本刊記者，還沒有看到國務(wù)院的上述通知。

此前，銀監(jiān)會率先對融資平臺債務(wù)進(jìn)行了摸底，并要求商業(yè)銀行在6月底之前完成融資平臺貸款的全面清理。

統(tǒng)計(jì)顯示，在2009年9.6萬億元的新增銀行貸款中，融資平臺貸款占到了34.5%。

不過，實(shí)際操作中銀行也面臨問題。一位大型國有銀行貸后管理部門負(fù)責(zé)人對本刊記者說，一家融資平臺從多家銀行獲得貸款，而且銀行地方分行面對有地方政府背景的融資平臺公司沒有足夠的話語權(quán)，所以很難了解融資平臺的整體負(fù)債情況。他認(rèn)為，應(yīng)該由財(cái)政部門來把握地方融資平臺的負(fù)債情況。

國務(wù)院在通知中要求財(cái)政部要會同有關(guān)部門，加快建立融資平臺公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)、會計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)報告制度，以及融資平臺公司債務(wù)信息定期通報制度，實(shí)現(xiàn)對融資平臺公司債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控。

新老難劃斷

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)和償債資金來源，地方融資平臺公司債務(wù)將被分為三類，即因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。

以通知下發(fā)日6月10日為界，國務(wù)院將對地方融資平臺公司債務(wù)和融資方式實(shí)行“新老劃斷”：存量債務(wù)要按照協(xié)議約定償還，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。

通知下發(fā)以后，經(jīng)地方政府審核確定，還款來源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應(yīng)通過財(cái)政預(yù)算等渠道，或采取市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題。

相應(yīng)地，不同類別的融資平臺公司也將面臨不同的命運(yùn)。對于第一類融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)。這類平臺在明確還債責(zé)任、落實(shí)還款措施后，被劃入妥善處理之列。

對于第二類融資平臺公司，通知要求地方政府在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。

“估計(jì)地方政府會清理關(guān)閉一部分融資平臺公司，部分債務(wù)將被轉(zhuǎn)移。”上述大型國有銀行貸后管理部門負(fù)責(zé)人說。

未來可以保留的融資平臺公司是，承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺公司。

新老劃斷意味著，今后公益性且自身沒有收益的項(xiàng)目融資將受阻。

上述國有銀行貸后管理部門負(fù)責(zé)人說，今后融資平臺貸款，有一些肯定就不能做了。事實(shí)上，從二季度開始，部分銀行對于自身無經(jīng)營收入、完全依賴財(cái)政資金償還貸款的融資平臺，已經(jīng)停止新增授信。

部分融資平臺公司將不能發(fā)行城投債。2009年發(fā)城投債的融資平臺中，自身幾乎沒有收益、收入主要來自財(cái)政補(bǔ)貼的公司為數(shù)不少。

“差不多有50%發(fā)城投債的公司是這類。”一位評級公司資深分析師向本刊記者透露。

而公益性項(xiàng)目能否吸引社會資金，上述國有銀行貸后管理部門負(fù)責(zé)人稱，“商人是逐利的，如果沒有一定的收益，很難引導(dǎo)社會資金進(jìn)入公益性項(xiàng)目”。

對此，中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司高級分析師郭承來也不表樂觀，“沒有還款來源的公益性項(xiàng)目，誰愿意做？只能通過財(cái)政資金進(jìn)行。”他認(rèn)為，以后要么政府需要拿出更多錢用于公益性項(xiàng)目，要么放緩?fù)顿Y節(jié)奏，“現(xiàn)在看來，節(jié)奏放緩的可能性更大，因?yàn)榈胤截?cái)政沒有那么多錢”。

上述國有銀行部門負(fù)責(zé)人表示，近兩年納入政府投資計(jì)劃的項(xiàng)目，有一些可能是若干年后才需要做的，還有重復(fù)建設(shè)的、條件尚不具備的，“這些就要緩一緩”。

公益項(xiàng)目誰建

即便是可以繼續(xù)舉債的融資平臺公司，地方政府不得再進(jìn)行違規(guī)擔(dān)保承諾，以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保，都被禁止，地方政府僅在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任。

國家發(fā)改委相關(guān)部門負(fù)責(zé)人接受本刊記者采訪時說，這對今后發(fā)行城投債會有一些影響。此前發(fā)行的城投債中常見BT模式（建設(shè)-移交，即城投公司代建、最終由地方政府回購）下的應(yīng)收賬款質(zhì)押，是以財(cái)政收入提供間接擔(dān)保，“新的債就不能再這么做了”。

“現(xiàn)在排隊(duì)等著發(fā)城投債的公司，接下來可能會有一大批公司需要更換擔(dān)保方式。”郭承來說，因?yàn)锽T模式的前提就是，項(xiàng)目是公益性的，本身沒有現(xiàn)金流，依賴政府資金償還。

分析人士認(rèn)為，通過嚴(yán)格制止地方政府擔(dān)保，把政府和融資平臺的關(guān)系撇清楚了，但是最關(guān)鍵的問題還是沒有解決，即沒有收益的公益性項(xiàng)目，建設(shè)資金從何而來？畢竟，資金有困難的主要還是這類項(xiàng)目。

地方政府投資沖動與財(cái)政約束的矛盾，極可能導(dǎo)致一些規(guī)避政策的行為。在熟悉城投債運(yùn)作的人士看來，公益性和非公益性項(xiàng)目的界限并非不可逾越，部分公益性項(xiàng)目經(jīng)過包裝也可以轉(zhuǎn)換成有經(jīng)營收入的非公益性項(xiàng)目，只是這類能轉(zhuǎn)換的項(xiàng)目估計(jì)數(shù)量不會很大。

前述省政府金融辦人士則堅(jiān)持認(rèn)為，“沒有不掙錢的公益性項(xiàng)目，關(guān)鍵看政府怎么安排”。政府可以承擔(dān)使項(xiàng)目達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)的前期投資，之后項(xiàng)目吸引社會資金來做，這樣就可以盈利。