10月28日，《中華人民共和國社會保險法》在全國人大常委會上獲得通過，將于明年7月1日實施，這是國家最高立法機關首次就社保制度進行立法。法律著力保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。從1994年被納入國家立法規(guī)劃，2007年底提請全國人大常委會初次審議，《社會保險法》此后三年審議四次最終出臺。
這部關乎每一個公民切身利益的法律出臺背后，究竟經(jīng)歷了哪些波折、各種利益之間有著怎樣的博弈及如何來平衡？……昨日，成都商報記者專訪彭高建、章群兩位專家共同解析。
從規(guī)劃到出臺耗時16年 各方利益博弈激烈
成都商報：從1994年列入國家立法規(guī)劃算起，到今年10月正式通過審議，《社會保險法》在立法路上已經(jīng)迂回跋涉了16年，一部涉及民生的法律為何要用如此長的時間才能出臺？
彭高建：法律是各種利益關系博弈的結果。該法的起草制定經(jīng)歷了漫長的16年，我想主要有這么幾方面的原因：
一是我國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉變，立法思路發(fā)生多次大的變化調(diào)整。進入新世紀后，我國開始重視民生領域的改革和發(fā)展，《社會保險法》的起草，一直與我國的體制改革密切相連。
二是社會保險的五大險種的改革進程不一樣，制定統(tǒng)一的、綜合性的《社會保險法》存在難度。目前，我國只有《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》等為數(shù)不多的幾部法規(guī)，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險在現(xiàn)實工作中執(zhí)行的是規(guī)章和規(guī)范性文件。將現(xiàn)有的規(guī)章制度上升為法律，花費了很大的精力，拉長了立法的時間。
三是我國地區(qū)之間發(fā)展不平衡，各方利益博弈激烈，使得《社會保險法》遲遲出不了臺。例如，在提高社會保險統(tǒng)籌層次方面，發(fā)達省份和欠發(fā)達地區(qū)之間就存在著很大的意見分歧。
章群：立法艱難的原因是多方面的。除了《社會保險法》涉及面廣，不同的社會保險項目的改革進程不一致，制度本身需要進行規(guī)則界定外，《社會保險法》千呼萬喚不出來，和社保體制的多頭管理有關。從部門功能看，養(yǎng)老保險歸社會保障部門，醫(yī)療保險歸衛(wèi)生部門，低保歸民政部門；從地方和中央看，中央通常提供意見框架，而地方則規(guī)定細則；甚至在地方內(nèi)部，由于地區(qū)的差異，各地的政策可能還不一樣。“五龍治水”的管理體制，使得擬定法案的協(xié)調(diào)工作大大增加。另外一個不可忽視的重要原因是，《社會保險法》涉及到勞資利益分配格局的調(diào)整，力度很大，而原有利益分配格局的調(diào)整需要過程。
立法高端解讀
關注法律：《中華人民共和國社會保險法》
解讀人：
彭高建教授：《社會保險法》起草人之一、中國法學會社會法研究會常務理事、四川省法學會勞動和社會保障法學研究會特邀顧問
章群教授：西南財經(jīng)大學公共管理學院黨總支書記、四川省法學會勞動和社會保障法學研究會會長、博士生導師
關鍵詞1：統(tǒng)籌層次
全國統(tǒng)籌 發(fā)達地區(qū)不積極
成都商報：提高社保基金的統(tǒng)籌層次一直是《社會保險法》草案中的爭議焦點，到最終通過審議并出臺，經(jīng)歷哪些波折，都有哪些利益的博弈？
彭高建：保險學的“大數(shù)法則”告訴我們，參保人數(shù)越多，保險的調(diào)劑功能越強，作用也更突出。我國是一個人口的大國，各地發(fā)展很不均衡，在社會保險的統(tǒng)籌層次上存在較大問題。目前，養(yǎng)老保險只有25個省份實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，醫(yī)療保險、失業(yè)保險大部分為地市級統(tǒng)籌，工傷保險、生育保險很多還停留在區(qū)縣級統(tǒng)籌水平。統(tǒng)籌層次過低，嚴重制約了社會保險作用的發(fā)揮，導致很多單位和個人不參�；蛘咄吮＃纬芍贫鹊膼盒匝h(huán)。
為改變這一狀況，《社會保險法》從部門起草，到國務院審查，再到全國人大常委會審議階段，都在做逐步地推進。原勞動保障部起草的送審稿，對社會保險基金的統(tǒng)籌層次，籠統(tǒng)授權由國務院規(guī)定。到國務院審查階段，將社會保險基金統(tǒng)籌層次推進到逐步實行省級統(tǒng)籌。直到“三審”時，有關條文表述為“基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”。到“四審”時，有常委提出，基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌到2011年就可實現(xiàn)，立法需有一定的超前性，建議直接規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”。最后，人大常委會采納了這些意見，在第六十四條規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”，這樣就提高了我國的社會保險統(tǒng)籌層次，對社會保險制度建設將產(chǎn)生巨大影響。例如，異地就業(yè)的養(yǎng)老保險待遇銜接、異地就醫(yī)費用結算等問題，就可以得到很好的解決。
章群：就提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次而言，主要是地區(qū)利益之間的博弈。其主要障礙在于社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的制度中，社會統(tǒng)籌賬戶與外部社會經(jīng)濟環(huán)境的矛盾。統(tǒng)籌層次提高的時候，將會導致不同地區(qū)的利益失衡。發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異很大，由于人口往發(fā)達地區(qū)流動，導致了社�；鸬膰乐夭黄胶猓谶@種情況下，統(tǒng)籌層次越高，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)積極性反而越低。
關鍵詞2：該誰來收
兩個主體 只說了統(tǒng)一征收
成都商報：由誰來征收社保費是《社會保險法》立法多年博弈的另一個焦點。目前由稅務部門和社保部門各征收社保費的一部分，在兩個征收主體同時存在的前提下，《社會保險法》最終如何解決這一難題？
彭高建：對社會保險費的征收主體問題，自上世紀九十年代以來，一直存在爭議。1999年國務院制定的《社會保險費征繳暫行規(guī)定》對此作了回避，授權由各省級政府決定具體的征收主體。目前，由社會保險經(jīng)辦機構和稅務機關征收社會保險費的省份大致各占一半。在《社會保險法》審議過程中，很多人大常委建議解決這一問題，在法中明確征收主體到底是哪一家。但是，由于社會保險和稅務兩家實力相當，互不妥協(xié)，最后法案只能規(guī)定：“社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規(guī)定。”實事求是地說，這樣并沒有很好地解決這個問題，但是，該法畢竟提出了社會保險費實行統(tǒng)一征收的目標，與國務院的《社會保險費征繳暫行規(guī)定》相比，還是前進了一大步。當然，統(tǒng)一的時限還將取決于國務院的工作力度。
章群：通過對比社保機構和稅務機構征收社保費的實踐效果來看，結合世界上發(fā)達國家的做法、經(jīng)驗，由稅務機關作為社保費的唯一征收主體是未來的趨勢，也是以后《社會保險法》將要進行立法的重點：稅務機關從征收手段到征收管理經(jīng)驗等諸多方面,與其他部門相比都有著較大的優(yōu)勢。
關鍵詞3：保值增值
社會保險基金不排除進入股市可能
成都商報：《社會保險法》對社保基金的運營原則作出了規(guī)定，即在社保基金安全的前提下，可以對基金進行保值增值的運營。這是否意味著，社�；鹂梢赃M入股市等資本市場？
彭高建：《社會保險法》對兩塊社�；鹱髁艘�(guī)范。一塊是比較小的基金，即全國社會保障基金，這是由財政撥款、國有股減持等形成的社會保障儲備基金，由社會保障基金理事會委托專門機構進行托管、運營。這塊基金的投資方式多樣，包括進入股市等資本市場。另一塊基金是更大的社會保險基金，主要由單位和個人繳費形成，是一種公共性資金，而不是政府的財政撥款。關于該基金的保值增值問題，《社會保險法》第六十九條規(guī)定：由國務院制定社會保險基金投資運營辦法，并嚴禁社會保險基金違規(guī)投資運營和挪作他用。社會保險基金有別于社會保障基金，其投資需更謹慎。上世紀九十年代以來，社會保險基金運營主要是儲蓄和購買國債。下一步，國務院有關部門將研究制定社會保險基金的投資運營辦法。根據(jù)國外的成功經(jīng)驗，不排除這塊基金也進入股市等資本市場的可能，只是會設計各種投資所占的比例，分散投資風險，以確保整個基金的保值增值。
章群：社�；鸨Ｖ翟鲋荡_實是非常迫切的問題，有關部門正在通過兩種途徑實現(xiàn)社�；鸨Ｖ翟鲋担阂皇菍泄蓽p持部分劃撥社保基金，二是將社�；鹜顿Y資本市場。通過透視《社會保險法》的規(guī)定，是允許社會保險基金進入股市等資本市場的，但是問題是如何保障基金安全。如何在風險控制和保值增值之間尋求平衡是理論和實務界需要繼續(xù)深入探討的問題。
關鍵詞4：監(jiān)督模式
能否實現(xiàn)有效監(jiān)督？
成都商報：近些年，社保基金領域爆出一些大案，很重要的一個原因就是缺乏有效監(jiān)督。《社會保險法》明確社會保險監(jiān)督委員會可以聘請會計師事務所對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行年度審計和專項審計，并將審計結果向社會公開，能否實現(xiàn)有效監(jiān)督？
彭高建：針對近年來社會保險基金使用、管理中出現(xiàn)的問題，《社會保險法》從多個方面入手，加強了對基金的監(jiān)督管理，包括：第八十條規(guī)定統(tǒng)籌地區(qū)需成立社會保險監(jiān)督委員會，對社會保險基金實施社會監(jiān)督；第七十六條將社會保險基金納入各級人大的監(jiān)督范圍，等等。《社會保險法》明確社會保險監(jiān)督委員會可以聘請會計師事務所，對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行年度審計和專項審計，并將審計結果向社會公開，當然能夠提高對基金的監(jiān)管水平。但是，我們也要看到，對基金的監(jiān)管，光靠一兩項制度不能解決所有的問題。尤其是我國的民間自治能力還比較差，社會中介機構的公信力還不高，因而對基金的監(jiān)督管理，還要靠內(nèi)部的層級監(jiān)督、外部的社會監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多方面的監(jiān)督才行。
章群：立法調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少省份都是采取無奈的“授權監(jiān)督”模式。新的《社會保險法》還是采取現(xiàn)行的“授權監(jiān)督”模式。
