傅蔚岡 上海金融與法律研究院研究員

當農(nóng)民從農(nóng)村進入城市之后，其在農(nóng)村的宅基地該如何處置？近日在成都召開的全國綜合配套改革試點工作會議上，國家發(fā)改委副主任彭森將其列為五個當前需要重點研究的問題之一。其他的四個問題則是“農(nóng)村產(chǎn)權制度改革與農(nóng)民財產(chǎn)性收入”、“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和保證耕地質量”、“進城穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)村人口的市民化”、“城鄉(xiāng)基本公共服務制度的銜接和統(tǒng)一”。

宅基地問題之所以重要，是因為中國城市化的龐大基數(shù)。據(jù)統(tǒng)計，每年中國城鎮(zhèn)新增人口將近1000萬，不過這些人進城之后，其在農(nóng)村的宅基地并不會消失。一個更有趣的數(shù)據(jù)是，雖然在理論上城市化會推進集約用地，但是事實卻與之相左：1996年我國農(nóng)村宅基地的總量為9051.15萬公頃，而2005年這個數(shù)字則是9111.61萬公頃，增加了約0.71%，我國農(nóng)村集體建設用地特別是宅基地并沒有隨著農(nóng)民進城而相應縮小，反而有所擴大。

宅基地之所以引起決策層重視，一個可能的原因是因為宅基地的增加或者減少事關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于宅基地的增加往往是以耕地面積的減少為代價，而耕地面積的減少則會影響到農(nóng)產(chǎn)品的供給，正是基于這個原因，農(nóng)村宅基地的流轉問題才進入了決策者的視野之中。其實早在2008年11月，國土資源部就曾在《確定土地所有權和使用權規(guī)定(征求意見稿)》中明確指出，空閑或房屋滅失兩年以上未恢復使用的宅基地，由宅基地所在地的農(nóng)民集體報經(jīng)縣級人民政府同意后，可以收回宅基地使用權。不過有意思的是，這個2008年的征求意見稿，直到現(xiàn)在也沒有形成正式的部門規(guī)章。

決策者對于宅基地問題的擔憂，可能是出于兩個方面的考慮：一是大量閑置的宅基地，是否會導致耕地的浪費？二是如何通過宅基地的流轉，為農(nóng)民帶來更多的財產(chǎn)性收入？在國務院批準的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》中，如何集約化利用宅基地，并讓農(nóng)民從宅基地的流轉中獲益就是其重點。

不可否認的是，宅基地的增加，當然會帶來耕地的減少。但是需要注意的是，耕地的減少，并不意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的減少。中國耕地面積在30年間大幅度地減少是事實，但是現(xiàn)在的糧食和農(nóng)產(chǎn)品卻比以往任何時候都更為豐富。因此，恐懼耕地的減少會影響糧食安全，這純粹是杞人憂天，不足為據(jù)。改革三十年的成就告訴我們：相信市場，相信市場主體的創(chuàng)造力，只要有需求，市場就會提供豐富多彩的產(chǎn)品供我們選擇。

同時，農(nóng)村宅基地面積的增加還反映了另外一個現(xiàn)實：那就是農(nóng)民對生活品質要求的提高。三十年前很多人可能會只是滿足于有一棲身之地，但是隨著收入的增加，對居住的要求隨之也會發(fā)生變化：以前要求70平米可能在現(xiàn)在就要求100平米。這樣的結果自然會導致農(nóng)村宅基地面積的增加。有數(shù)據(jù)顯示，在1996-2006年城市化增長最快的10年中，全國農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。

那么，農(nóng)村宅基地面積的增加影響到糧食安全了沒有？從目前來看，并沒有數(shù)據(jù)支持受到影響，而且國家糧食生產(chǎn)每年都在增加。由此可見，宅基地面積的擴大并沒有成為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絆腳石。因此，宅基地問題就變成了另外一個問題：即如何在自愿的前提下，通過宅基地的流轉讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入？

讓農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入當然是好事，但是需要注意的是，這并不可以成為很多政府強制農(nóng)民轉讓宅基地的理由。在過去城市化的進程中，不少農(nóng)民由于被動的征地而失去了賴以生存的土地，而城市也沒有提供與其生活相當?shù)母＠�。因此在宅基地的流轉過程中，尤其要警惕不少地方政府以加強土地集約利用為由，以強制的方式剝奪農(nóng)民宅基地的使用權。

處理宅基地流轉時必須正視的一個現(xiàn)實問題是：中國農(nóng)村廣泛存在著一些不是集體組織成員，但是在農(nóng)村卻還保留有宅基地的現(xiàn)象。城市化讓不少人從農(nóng)村進入城市，但是這些人在脫離集體身份之后，其在農(nóng)村的住宅依然保留。對于這部分群體而言，農(nóng)村老宅最大的作用可能并不是資產(chǎn)，而在于它提供了一種表明故鄉(xiāng)存在的象征：這個宅子可以連接起他和祖輩、鄉(xiāng)親的回憶。也正是因為這個原因，雖然他已經(jīng)不是集體之中的一員，但是由于鄉(xiāng)情之故，并沒有人會要求他交出宅基地。當然，他在該集體內除了該宅基地之外，并無其他財產(chǎn)。

從以上來看，宅基地面積的增加既無關集約用地，同時也不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，從政策層面探究宅基地推出和補償機制固然重要，但更重要的還是要確保農(nóng)民通過自愿轉讓獲得其財產(chǎn)性收益。至于那些主人已經(jīng)進入城市的宅基地，并不要因為其常年空置就“強行流轉”，雖然它常年空置未用，但卻可能是不少人的精神家園�；蛘咄艘徊秸f：城里既然有那么多的商品房空置著，多點農(nóng)村的宅基地又如何呢？