傅蔚岡 上海金融與法律研究院研究員
當(dāng)農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市之后，其在農(nóng)村的宅基地該如何處置？近日在成都召開的全國綜合配套改革試點(diǎn)工作會(huì)議上，國家發(fā)改委副主任彭森將其列為五個(gè)當(dāng)前需要重點(diǎn)研究的問題之一。其他的四個(gè)問題則是“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和保證耕地質(zhì)量”、“進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)村人口的市民化”、“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的銜接和統(tǒng)一”。
宅基地問題之所以重要，是因?yàn)橹袊鞘谢凝嫶蠡鶖?shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年中國城鎮(zhèn)新增人口將近1000萬，不過這些人進(jìn)城之后，其在農(nóng)村的宅基地并不會(huì)消失。一個(gè)更有趣的數(shù)據(jù)是，雖然在理論上城市化會(huì)推進(jìn)集約用地，但是事實(shí)卻與之相左：1996年我國農(nóng)村宅基地的總量為9051.15萬公頃，而2005年這個(gè)數(shù)字則是9111.61萬公頃，增加了約0.71%，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地并沒有隨著農(nóng)民進(jìn)城而相應(yīng)縮小，反而有所擴(kuò)大。
宅基地之所以引起決策層重視，一個(gè)可能的原因是因?yàn)檎氐脑黾踊蛘邷p少事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于宅基地的增加往往是以耕地面積的減少為代價(jià)，而耕地面積的減少則會(huì)影響到農(nóng)產(chǎn)品的供給，正是基于這個(gè)原因，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題才進(jìn)入了決策者的視野之中。其實(shí)早在2008年11月，國土資源部就曾在《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)規(guī)定(征求意見稿)》中明確指出，空閑或房屋滅失兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，由宅基地所在地的農(nóng)民集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府同意后，可以收回宅基地使用權(quán)。不過有意思的是，這個(gè)2008年的征求意見稿，直到現(xiàn)在也沒有形成正式的部門規(guī)章。
決策者對(duì)于宅基地問題的擔(dān)憂，可能是出于兩個(gè)方面的考慮：一是大量閑置的宅基地，是否會(huì)導(dǎo)致耕地的浪費(fèi)？二是如何通過宅基地的流轉(zhuǎn)，為農(nóng)民帶來更多的財(cái)產(chǎn)性收入？在國務(wù)院批準(zhǔn)的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》中，如何集約化利用宅基地，并讓農(nóng)民從宅基地的流轉(zhuǎn)中獲益就是其重點(diǎn)。
不可否認(rèn)的是，宅基地的增加，當(dāng)然會(huì)帶來耕地的減少。但是需要注意的是，耕地的減少，并不意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的減少。中國耕地面積在30年間大幅度地減少是事實(shí)，但是現(xiàn)在的糧食和農(nóng)產(chǎn)品卻比以往任何時(shí)候都更為豐富。因此，恐懼耕地的減少會(huì)影響糧食安全，這純粹是杞人憂天，不足為據(jù)。改革三十年的成就告訴我們：相信市場(chǎng)，相信市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力，只要有需求，市場(chǎng)就會(huì)提供豐富多彩的產(chǎn)品供我們選擇。
同時(shí)，農(nóng)村宅基地面積的增加還反映了另外一個(gè)現(xiàn)實(shí)：那就是農(nóng)民對(duì)生活品質(zhì)要求的提高。三十年前很多人可能會(huì)只是滿足于有一棲身之地，但是隨著收入的增加，對(duì)居住的要求隨之也會(huì)發(fā)生變化：以前要求70平米可能在現(xiàn)在就要求100平米。這樣的結(jié)果自然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地面積的增加。有數(shù)據(jù)顯示，在1996-2006年城市化增長(zhǎng)最快的10年中，全國農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。
那么，農(nóng)村宅基地面積的增加影響到糧食安全了沒有？從目前來看，并沒有數(shù)據(jù)支持受到影響，而且國家糧食生產(chǎn)每年都在增加。由此可見，宅基地面積的擴(kuò)大并沒有成為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絆腳石。因此，宅基地問題就變成了另外一個(gè)問題：即如何在自愿的前提下，通過宅基地的流轉(zhuǎn)讓農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入？
讓農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入當(dāng)然是好事，但是需要注意的是，這并不可以成為很多政府強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地的理由。在過去城市化的進(jìn)程中，不少農(nóng)民由于被動(dòng)的征地而失去了賴以生存的土地，而城市也沒有提供與其生活相當(dāng)?shù)母＠Ｒ虼嗽谡氐牧鬓D(zhuǎn)過程中，尤其要警惕不少地方政府以加強(qiáng)土地集約利用為由，以強(qiáng)制的方式剝奪農(nóng)民宅基地的使用權(quán)。
處理宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)必須正視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是：中國農(nóng)村廣泛存在著一些不是集體組織成員，但是在農(nóng)村卻還保留有宅基地的現(xiàn)象。城市化讓不少人從農(nóng)村進(jìn)入城市，但是這些人在脫離集體身份之后，其在農(nóng)村的住宅依然保留。對(duì)于這部分群體而言，農(nóng)村老宅最大的作用可能并不是資產(chǎn)，而在于它提供了一種表明故鄉(xiāng)存在的象征：這個(gè)宅子可以連接起他和祖輩、鄉(xiāng)親的回憶。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，雖然他已經(jīng)不是集體之中的一員，但是由于鄉(xiāng)情之故，并沒有人會(huì)要求他交出宅基地。當(dāng)然，他在該集體內(nèi)除了該宅基地之外，并無其他財(cái)產(chǎn)。
從以上來看，宅基地面積的增加既無關(guān)集約用地，同時(shí)也不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，從政策層面探究宅基地推出和補(bǔ)償機(jī)制固然重要，但更重要的還是要確保農(nóng)民通過自愿轉(zhuǎn)讓獲得其財(cái)產(chǎn)性收益。至于那些主人已經(jīng)進(jìn)入城市的宅基地，并不要因?yàn)槠涑Ｄ昕罩镁?ldquo;強(qiáng)行流轉(zhuǎn)”，雖然它常年空置未用，但卻可能是不少人的精神家園。或者退一步說：城里既然有那么多的商品房空置著，多點(diǎn)農(nóng)村的宅基地又如何呢？
