早報特約評論員 馬光遠(yuǎn)
十一屆全國人大常委會第十七次會議于10月28日高票通過了《社會保險法》。至此，這部從2007年底就提請全國人大常委會進(jìn)行審議的法律，歷時三年，經(jīng)四次審議，最終在“十二五”規(guī)劃即將啟動、中國的社會保障迎來跨越性的歷史時刻艱難降生。
完善的法律體系是社保基金法律監(jiān)管主體依法監(jiān)管的依據(jù)，是社保基金法律監(jiān)管有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。《社會保險法》作為新中國成立以來第一部關(guān)于社會保障的法律文件，填補(bǔ)了我國在社會保障領(lǐng)域立法的空白。
眾所周知，長期以來，中國的社會保障立法主要散見于一些行政法規(guī)、規(guī)章和政策中，制定的主體主要是國務(wù)院各部委。并且，其中大部分都是以部委“通知”、“暫行規(guī)定”或“辦法”的形式發(fā)布的行政規(guī)章。社�；鸨O(jiān)管的法律層次非常之低，權(quán)威性不足，法規(guī)之間缺乏銜接，根本就沒有建立起基本的社�；鹜顿Y管理制度體系。
因此，這部法律的最終出臺，對于提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次、完善社會保障基金的監(jiān)管等，的確具有劃時代的意義。作為新中國首部社會保障法律文件，基于我國社會保障工作的現(xiàn)狀，《社會保險法》規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。
從具體的制度規(guī)定看，該法亮點(diǎn)頗多，主要有：
第一，確立了覆蓋我國城鄉(xiāng)全體居民的社保體系。保障對象既包括具有勞動關(guān)系的勞動者，也包括沒有勞動關(guān)系的城鄉(xiāng)居民，甚至連外國來華工作者也納入社保體系之中，這在中國的歷史上是劃時代的。我國之前的社會保障體系，基本不覆蓋農(nóng)村，隨著這幾年新農(nóng)保等保障項(xiàng)目的實(shí)施和中國國力的增強(qiáng)，中國已經(jīng)具備了建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系的基本物質(zhì)條件，《社會保險法》對城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的模式采取了一體化的制度設(shè)計。
第二，提高了統(tǒng)籌的層次，首次將實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌作為社保的目標(biāo)。從目前情形來看，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省級基本養(yǎng)老保險基金，將未來實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌列入法律文件的時機(jī)也已經(jīng)成熟。因此，《社會保險法》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。”
第三，規(guī)定了養(yǎng)老、醫(yī)療保險可以實(shí)現(xiàn)異地“漫游”，改變了養(yǎng)老保險“帶不走、挪不動”的現(xiàn)實(shí)積弊。長期以來，由于統(tǒng)籌層次不齊，流動人員的社�？绲貐^(qū)轉(zhuǎn)移和銜接一直不通暢。在2009年國家專門出臺《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的基礎(chǔ)上，這次《社會保險法》首次以法律的形式明確規(guī)定，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計計算；個人達(dá)到法定退休年齡時，基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付。同時還規(guī)定了基本醫(yī)療保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題：“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計計算。”
第四，確立了科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)管體系。當(dāng)前，我國社�；鸨O(jiān)管職責(zé)是由勞動和社會保障部門、財政部門、審計部門、證券監(jiān)督管理委員會、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、全國社會保障基金理事會等部門共同承擔(dān)，這種分散型的監(jiān)管呈現(xiàn)出以下缺陷:監(jiān)管效率低下，監(jiān)管主體間協(xié)調(diào)成本高，缺少整體負(fù)責(zé)的權(quán)力責(zé)任中心，易形成監(jiān)管真空，各監(jiān)管部門之間缺乏信息共享和協(xié)調(diào)配合的制度設(shè)計。這些缺陷的存在大大影響了監(jiān)管的實(shí)效。為此，《社會保險法》專門辟出一章，就社保基金的管理進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定：社會保險基金包括基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金；各項(xiàng)社會保險基金按照社會保險險種分別建賬，分賬核算，執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度。
當(dāng)然，作為我國的第一部社會保障立法，基于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多局限，《社會保險法》不可能面面俱到，在有些方面仍然留下了法律空白。比如，對于全國社會保障基金理事會的職責(zé)沒有明確，這使得目前社會資金的管理仍然存在分頭管理的弊端；再比如，在社會保障資金的管理、投資信息的披露方面，該法也涉及不多。特別是，就如何打破利益格局，建立獨(dú)立、完善、安全的社會保障資金的監(jiān)管和投資體制，尚需立法工作之外更多的努力。
（作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）
