上半年已經(jīng)結(jié)束，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)仍然引人關(guān)注。在這次金融危機(jī)沖擊之下，歐洲貨幣聯(lián)盟的內(nèi)在矛盾，比以往更清楚地暴露出來(lái)。
歐盟成員國(guó)在貨幣形式上統(tǒng)一之后，財(cái)政政策遲遲找不到有效的統(tǒng)一機(jī)制，表現(xiàn)出明顯的不協(xié)調(diào)。
歐盟經(jīng)濟(jì)體以歐洲貨幣聯(lián)盟的形式，以及發(fā)展至今的共同體里的內(nèi)部機(jī)制，是經(jīng)多年努力打造而成的。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，歐洲不同的國(guó)家需要借助歐盟來(lái)應(yīng)對(duì)全球化潮流和競(jìng)爭(zhēng)壓力，尋求使各個(gè)民族自己利益和其相互之間共贏的利益，使其趨向于最大化。
但是，內(nèi)在矛盾表現(xiàn)于，當(dāng)歐盟國(guó)家以民族國(guó)家的形式形成貨幣聯(lián)盟時(shí)，盡管在財(cái)政政策方面試圖協(xié)調(diào)并形成一個(gè)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)際上對(duì)于如何進(jìn)行彼此間的協(xié)調(diào)卻非常模糊。而一旦危機(jī)出現(xiàn)，壓力到來(lái)時(shí)，便發(fā)現(xiàn)協(xié)調(diào)機(jī)制失靈，尤其表現(xiàn)在財(cái)政政策方面。
時(shí)下，人們關(guān)注于是否會(huì)出現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)的“二次探底”。盡管近期沒(méi)有聽(tīng)到更有“殺傷力”的事件和動(dòng)態(tài)信息，但事態(tài)的發(fā)展，仍有待密切關(guān)注。
有人說(shuō)，歐洲貨幣同盟走到了“十字路口”，處理不好可能會(huì)導(dǎo)致崩潰局面；也有人設(shè)想，過(guò)些時(shí)候，一些不受歡迎的成員或許會(huì)被迫退出歐盟，或由于不堪其沉重包袱，不得不退出，等等，這還需進(jìn)一步觀察。
這對(duì)于高度依賴全球經(jīng)濟(jì)的中國(guó)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。若世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“二次探底”，中國(guó)自己不可能獨(dú)善其身。
具體而言，如果美國(guó)、歐盟、日本這些主要貿(mào)易經(jīng)濟(jì)體，其經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯的走低情勢(shì)，都可能對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。
換言之，中國(guó)在密切關(guān)注歐洲債務(wù)的同時(shí)，其宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控也處于“兩難”境地。
一方面，擔(dān)憂通貨膨脹；另一方面，通貨緊縮的陰影似乎仍若隱若現(xiàn)，還不得不提防外部出現(xiàn)“二次探底”帶來(lái)的沖擊。
因此，我們必須在總體政策框架不變的情況下掌握好調(diào)控動(dòng)態(tài)，并關(guān)注不同政策工具的組合和力度。
雙警戒線為何雙失靈
從技術(shù)角度講，此次歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)清晰表明，原歐盟成員國(guó)關(guān)于財(cái)政赤字/GDP比率不高于3％，以及公共部門債務(wù)余額GDP比率不超過(guò)60％的警戒線，在危機(jī)沖擊下失靈了。
這是當(dāng)初為簽訂“馬約”協(xié)定，各國(guó)為協(xié)調(diào)不同成員國(guó)之間的利益取向而取得的共識(shí)。在貨幣聯(lián)盟框架認(rèn)可之下，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和各成員國(guó)之間的討價(jià)還價(jià)或磋商，各國(guó)為協(xié)調(diào)以財(cái)政政策為主和其他政策配合的利益取向，最后劃定出這兩條整數(shù)警戒線，也可稱之為“控制線”，即赤字率。
設(shè)置“控制線”的用意很好，因?yàn)檫@種“控制線”對(duì)各經(jīng)濟(jì)體配有某些相關(guān)約束條款以求其懾服力。有人把3％和60％稱為“國(guó)際公認(rèn)”警戒線。中國(guó)等國(guó)家也紛紛效仿,其中一些做法暗合此警戒線規(guī)定。
該警戒線的初衷是給成員國(guó)一些壓力和數(shù)量界限警示，也就是說(shuō)，如果哪個(gè)國(guó)家有超過(guò)“警戒線”的勢(shì)頭，就迫使它們采取“整改措施”，化解赤字、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；如果成員國(guó)不采取整改措施，就有可能取消對(duì)該國(guó)提供的各種金融支持，以及成員國(guó)先前約定的各種投資貿(mào)易等便利條件。其目的旨在懲罰個(gè)別成員國(guó)超出控制線的行為。
但是，此次危機(jī)表現(xiàn)出“警戒線”的約束力極其有限。目前龍頭國(guó)家和比較弱小的國(guó)家，都超出了這一警戒線，各國(guó)自顧不暇。
眼下，歐盟成員國(guó)平均赤字率已上升到6％以上，公共債務(wù)余額占GDP比重的平均數(shù)已上至85％以上。數(shù)據(jù)顯示，法國(guó)目前兩個(gè)指標(biāo)都在此控制線之上，而德國(guó)有一個(gè)指標(biāo)在控制線之上。
由此看來(lái)，對(duì)超過(guò)了“馬約”協(xié)定的行為，似乎沒(méi)有實(shí)際可控的方法或操作工具來(lái)實(shí)現(xiàn)其控制。那么，財(cái)政赤字、公共部門債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)邊界究竟在哪里？有沒(méi)有一個(gè)可提前控制的有效途徑？如果歐盟能挺過(guò)這次危機(jī)，就能幫助我們更深刻地反思這一問(wèn)題。
深入研究此問(wèn)題非常有必要。為什么希臘赤字率在達(dá)到10％以上，公共部門債務(wù)余額占GDP125％左右時(shí)出現(xiàn)了問(wèn)題？人們能否在問(wèn)題出現(xiàn)之前，采取治理措施并竭力阻擋？至今沒(méi)有答案。而通過(guò)橫向比較其他經(jīng)濟(jì)體，能否找出希臘問(wèn)題的原因，以及實(shí)際進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的途徑，目前也不清楚。
而值得深思的是，世界上其他最重要的經(jīng)濟(jì)體，如美國(guó)和日本的這兩個(gè)比率，也超過(guò)了此警戒線。目前美國(guó)赤字率接近10％，債務(wù)率接近100％，但沒(méi)有人對(duì)美國(guó)提出警告，也沒(méi)有人擔(dān)心美國(guó)會(huì)出現(xiàn)類似希臘的債務(wù)危機(jī)。
美國(guó)和希臘有其本質(zhì)不同，因?yàn)槊绹?guó)手上的美元就是全球硬通貨，并握有特殊的世界貨幣霸權(quán)，能夠掌握和處理風(fēng)險(xiǎn)；但希臘則必須采取財(cái)政收縮措施，否則無(wú)法持續(xù)下去，不得不以緊縮和“私有化”來(lái)甩包袱。
美國(guó)情況恰好相反，采用的是“國(guó)有化”的措施來(lái)挽救經(jīng)濟(jì)，如給“兩房”、“花旗”等市場(chǎng)主體提供注資，并注入“國(guó)有資本”，增資擴(kuò)股過(guò)難關(guān)。估計(jì)難關(guān)過(guò)后，將可看到類似1998年“港元保衛(wèi)戰(zhàn)”后香港特別行政區(qū)政府“減持”的類似方式，即把持有股權(quán)再轉(zhuǎn)讓出去，賣個(gè)好價(jià)錢，賺到的錢再納入國(guó)庫(kù)，用于公益事業(yè)。
因此，研究和探討歐盟的“兩個(gè)警戒線”，相當(dāng)復(fù)雜，有大量工作可做，特別是關(guān)于此“警戒線”的有效操控機(jī)制問(wèn)題，特別需要引起重視。
如何設(shè)置雙警戒線
對(duì)財(cái)政赤字和公共部門債務(wù)形成風(fēng)險(xiǎn)控制的探討，需要從經(jīng)驗(yàn)觀察的角度上升到專業(yè)性的學(xué)術(shù)研究，并尋求其理論上的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。
希臘出現(xiàn)的公共部門債務(wù)危機(jī)，被稱為主權(quán)債危機(jī)，而“主權(quán)債”的概念，則更多指向?qū)ν庳?fù)債，但在歐盟過(guò)去的債務(wù)控制中，并沒(méi)有清晰的內(nèi)外債界限，即內(nèi)債和外債混合一起，共同作為公債余額，以防止超出60％警戒線。
事實(shí)上，在公共部門債務(wù)里，對(duì)外債務(wù)如果出現(xiàn)麻煩，會(huì)伴隨著內(nèi)部負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)開(kāi)放的、市場(chǎng)化程度較高的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體，內(nèi)債和外債密切互動(dòng)。
從希臘債務(wù)的教訓(xùn)中，可以幫助我們厘清類似中國(guó)的情況，只不過(guò)他們表現(xiàn)為國(guó)與國(guó)之間的債務(wù)問(wèn)題，而我們表現(xiàn)為地方和中央、地方與地方的關(guān)系。具體而言，中國(guó)現(xiàn)在的公共部門負(fù)債，也需要分清楚哪些是外債，哪些是內(nèi)債。將此厘清，才能更準(zhǔn)確地掌握其風(fēng)險(xiǎn)程度。
前面已強(qiáng)調(diào)，不能簡(jiǎn)單地將美國(guó)與歐元區(qū)國(guó)家做比較，同時(shí)，我們也注意到日本的特別之處。日本公共債務(wù)余額占GDP比重一直非常高，大約在120％左右，有時(shí)接近130％、140％，而這次金融危機(jī)沖擊下更是一路走高，已接近200％，但似乎也沒(méi)有人擔(dān)心日本會(huì)出事。
為什么？日本在上世紀(jì)90年代后進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)相對(duì)低迷期，人們不擔(dān)心日本經(jīng)濟(jì)要崩盤，是因?yàn)槿毡窘?jīng)濟(jì)有兩個(gè)特點(diǎn)，一是公債主要是內(nèi)債，二是日本有大量的海外資產(chǎn)，海外資產(chǎn)換算成GNP所形成的現(xiàn)金流，便形成支持經(jīng)濟(jì)的力量，而日本拿此與美國(guó)對(duì)比，作為“第二”的差距就會(huì)大大縮小，因?yàn)楦绹?guó)經(jīng)濟(jì)總量不相上下。因此，理解公共風(fēng)險(xiǎn)的控制線和警戒線至關(guān)重要。
對(duì)中國(guó)而言，區(qū)別于美國(guó)和日本，這兩個(gè)指標(biāo)現(xiàn)都控制在警戒線以下，但卻充滿著風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)赤字率始終低于3％，暗合歐盟的警戒線，上年度執(zhí)行結(jié)果是2.8％，而今年赤字絕對(duì)規(guī)模雖有所提高，但赤字率將控制在2.8％左右。
雖然中國(guó)赤字率處于較低水平，公共部門債務(wù)余額占GDP比重的名義指標(biāo)也相當(dāng)?shù)停坏?0％，看上去很安全，但中國(guó)最大的問(wèn)題是實(shí)際債務(wù)數(shù)量更大，如把我們的政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債、地方政府的隱性債務(wù)等加起來(lái)，已經(jīng)在50％左右。
目前，盡管《預(yù)算法》對(duì)地方政府不得在財(cái)政運(yùn)行中安排赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔(dān)保等地方財(cái)政行為有明確規(guī)定，但地方政府早已通過(guò)注冊(cè)成立各種名目的投資公司或城建公司，或搭建融資平臺(tái)等種種方式，向金融部門借款或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)債、公司債或項(xiàng)目債。
現(xiàn)有的法律規(guī)范并沒(méi)有對(duì)這種變相舉債做出實(shí)質(zhì)硬性約束。地方政府負(fù)債有許多理由，諸如貫徹發(fā)展戰(zhàn)略、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建大型公益項(xiàng)目、改善市容市貌等。
總之，機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對(duì)滯后，加上地方可用財(cái)力不足的壓力以及“陽(yáng)光融資”途徑的缺失等等，都使地方隱性債務(wù)已經(jīng)形成了天文數(shù)字的存量。從這一角度講，中國(guó)所面臨的實(shí)際債務(wù)危機(jī)不亞于歐盟。
中國(guó)地方債務(wù)的不規(guī)范，造成實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)正在聚集。某一時(shí)段的某一件事情都可能成為導(dǎo)火索，從而導(dǎo)致某個(gè)地方的資金鏈斷裂，甚至導(dǎo)致局部地區(qū)爆發(fā)危機(jī)，那時(shí)候，“穩(wěn)定壓倒一切”，最終還是要傳導(dǎo)到中央政府來(lái)埋單。中央財(cái)政“救火”的社會(huì)代價(jià)會(huì)相當(dāng)高。
因此，怎么控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)置債務(wù)和赤字警戒線，不僅值得我們重視與反思，更值得引以為戒并加以防范。如何對(duì)地方債務(wù)因勢(shì)利導(dǎo)，有堵有疏，從而化解風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)納入各級(jí)政府的議事日程。
中國(guó)改革開(kāi)放30年，這么短的時(shí)間內(nèi)公債指標(biāo)從最低水平上升到50％左右，是十分值得警醒的，只有控制增速，才能積極而穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
可否以這兩年財(cái)政部每年代理發(fā)行2000億元地方債為契機(jī)，改進(jìn)和加強(qiáng)地方債的立法建設(shè)、預(yù)算管理、公眾監(jiān)督和可持續(xù)制度機(jī)制建設(shè)，值得深思。
