財稅部門正試圖推動一項變化,將地方第一大稅種營業(yè)稅并入中國第一大稅種增值稅。而這一“新兩稅合并”較為復(fù)雜,涉及中央和地方財政收入變動,短期內(nèi)恐難以實現(xiàn)。為此,全國人大在尋求另一條稅改道路——在現(xiàn)有稅制基礎(chǔ)上對增值稅先行立法。
據(jù)接近全國人大財經(jīng)委的權(quán)威人士透露,增值稅立法條件趨于成熟,如果國務(wù)院有關(guān)部門能加快增值稅立法起草等工作,有望在2010年完成這一重任。
該人士同時指出,營業(yè)稅并入增值稅是未來稅制改革的方向,但增值稅立法應(yīng)限于現(xiàn)行征收范圍,其所涉及的征收制度也應(yīng)維持在現(xiàn)行增值稅的征收范圍內(nèi),而且增值稅立法不必等到“營業(yè)稅并入增值稅”之后。
不過,財稅系統(tǒng)的人士則認為,無論是增值稅立法,還是維持現(xiàn)有國務(wù)院條例的層級,均利弊互現(xiàn),還是等到增值稅改革比較成熟時再行立法為宜。
兩稅分立之弊
所謂增值稅,是指對銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務(wù)以及進口貨物的單位和個人就其實現(xiàn)的增值額征收的一個稅種。世界主要市場經(jīng)濟國家除美國外,均征收增值稅。
中國自1979年開始試行增值稅,現(xiàn)行增值稅制度是以1993年12月國務(wù)院頒布的《增值稅暫行條例》為基礎(chǔ),并于1994年稅制改革后開始在全國范圍內(nèi)推行。
目前,國內(nèi)增值稅的征稅范圍僅包括除建筑業(yè)外的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的商品批發(fā)和零售以及加工、修理修配業(yè),對第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營業(yè)稅。
營業(yè)稅對服務(wù)業(yè)的營業(yè)額全額征稅,不可避免地會產(chǎn)生重復(fù)征稅,并會導(dǎo)致服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)部化,不利于服務(wù)業(yè)的專業(yè)化分工和服務(wù)外包的發(fā)展,又由于在出口時無法進行退稅,導(dǎo)致服務(wù)含稅出口,使得中國的服務(wù)出口在國際競爭中處于劣勢。因此,增值稅與營業(yè)稅的分立對服務(wù)業(yè)的發(fā)展造成了不利影響,進而影響到中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。
由此,增值稅“擴圍”被提上了日程。無論是全國人大還是財稅部門均傾向認為,未來增值稅改革的方向是將營業(yè)稅并入增值稅。
財政部部長謝旭人4月初撰文稱,要“在做好增值稅轉(zhuǎn)型工作的基礎(chǔ)上,積極推進增值稅擴圍改革”。
財政部財政科學(xué)研究所所長賈康5月底完成了一份題為《增值稅擴圍改革與中央和地方財政體制調(diào)整》的研究報告,已報送給中共中央、全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)及財政部等有關(guān)部門。
賈康指出,增值稅征收范圍的擴大,意味著營業(yè)稅最終可能被取消。在增值稅取代營業(yè)稅后,如何保證地方財政收入不受影響,從而獲得地方政府的支持,將是增值稅擴圍改革能否成功的關(guān)鍵。
并稅分成難題
在現(xiàn)行分稅制財政體制下,增值稅是中央和地方共享稅,由國稅局征收管理。國內(nèi)增值稅收入按3∶1的比例在中央政府和地方政府間分成,進口增值稅收入歸屬中央。營業(yè)稅是地方稅,除鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業(yè)稅收入劃歸中央外,其他均歸屬地方財政收入。
以稅收收入計算,增值稅是中國的第一大稅種,長期占稅收總額的60%以上,而營業(yè)稅則是地方第一大稅種。以2008年為例,國內(nèi)增值稅收入為17996.94億元,其中中央級收入13497.76億元,地方級收入為4499.18億元。營業(yè)稅收入為7626.39億元,其中中央收入為232.1億元,地方級收入為7394.29億元。地方營業(yè)稅收入占地方稅收收入的比重為31.8%。
“增值稅改革和立法的方向是沒有問題的,但《增值稅法》一旦進入起草條文的階段,會遇到很多現(xiàn)實的困難。”
一位不愿意透露姓名的財稅系統(tǒng)人士說,這其中就包括由營業(yè)稅并入增值稅所帶來的稅率設(shè)計問題,中央和地方的稅收分配關(guān)系問題,國稅和地稅系統(tǒng)間的權(quán)責(zé)劃分、人員安排和稅收系統(tǒng)建設(shè)問題,以及企業(yè)生產(chǎn)在不同環(huán)節(jié)之間的稅收分配問題。而這些問題從實踐上距離拿出一個成熟可行的方案還有很大的距離。
至于增值稅改革對稅收收入的影響,該人士表示,在沒有一個成熟可行的具體操作方案的前提下,進行營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的測算沒有多大意義。
財政部有關(guān)官員承認,增值稅改革存在巨大難度的同時,也認為一些地方,尤其是西部省份對營業(yè)稅并入增值稅會侵蝕地方稅收收入有些過度擔(dān)心。
該官員表示,營業(yè)稅并入增值稅會減少地方的稅收收入,但中央還會通過轉(zhuǎn)移支付把錢撥給地方,地方財力并不會因此減少。
在增值稅擴圍后,為了彌補地方財政收入損失,一個簡單思路是相應(yīng)提高增值稅的地方分享比例。
不過,賈康并不贊同這種處理方式。他認為這顯然會進一步加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊病。他希望能夠借著增值稅擴圍這一契機,重新構(gòu)建增值稅的收入分享體制。
這一體制不應(yīng)僅僅著眼于提高地方的分享比例,而應(yīng)該能夠更為科學(xué)、更為合理地在中央和地方之間劃分增值稅收入。
賈康認為,增值稅擴圍改革的最終目標(biāo),應(yīng)該是建立一個全面覆蓋商品和服務(wù)的增值稅。增值稅的稅權(quán)應(yīng)歸屬中央政府,由中央政府統(tǒng)一立法、在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征收管理。
在分配上仍可實行中央和地方分成,但依據(jù)不再僅是各地征收的增值稅數(shù)額,而要綜合考慮各地的人口數(shù)量、消費能力、基本公共服務(wù)需要,以及地方政府的財政收入能力等諸多因素后確定。
為了增強地方政府的收入預(yù)期,這一分配的方案、比例應(yīng)該依照一個或一套明確的公式確定,同時在每個財政年度之前應(yīng)做好增值稅收入分配的預(yù)算,使得地方政府能夠根據(jù)這一預(yù)算制定地方財政收支預(yù)算。
至于增值稅改革需要的時間,賈康預(yù)計是至少要覆蓋兩個“五年規(guī)劃期”的長期進程,不應(yīng)強求“一步到位”的方案。
增值稅立法先行之惑
接近全國人大財經(jīng)委的人士認為,目前增值稅立法的條件已經(jīng)成熟。增值稅稅制已經(jīng)逐步趨于成熟和完善,納稅人、基本稅率、征稅范圍等關(guān)鍵要素目前已處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。
在該人士看來,通過立法把增值稅上升到法律層次,將使政府更好地發(fā)揮其杠桿作用,更好地調(diào)節(jié)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為,進而完善對整個宏觀經(jīng)濟的調(diào)控。此外,增值稅立法關(guān)系到中國稅法整體框架的形成,也是完成“確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系”目標(biāo)的一項重要工作。
據(jù)悉,本屆全國人大常委會立法規(guī)劃將“制定增值稅等若干單行稅法”列為第一類立法項目,即本屆全國人大常委會任期內(nèi)必須完成的立法項目。
基于增值稅立法的現(xiàn)實困難,北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文表示,就中國當(dāng)前的實際情況來看,增值稅立法大體上可以有三種選擇:大增值稅法,即把營業(yè)稅和消費稅劃入增值稅;中等增值稅法,即把營業(yè)稅的部分內(nèi)容調(diào)整進去;小增值稅法,即維持現(xiàn)有的征收范圍。
該人士認為,增值稅立法應(yīng)定限在現(xiàn)行征收范圍,即在現(xiàn)行《增值稅暫行條例》的基礎(chǔ)上開展增值稅的立法工作,不宜擴大到建筑安裝、交通運輸?shù)葼I業(yè)稅的征稅范圍,也不宜等到“將營業(yè)稅并入增值稅”的改革完成之后,再制定《增值稅法》。
該人士分析,這樣做首先不會影響財政收入,其次可以規(guī)避由于將營業(yè)稅并入增值稅所帶來的一系列目前無法解決的問題。而如果待“營業(yè)稅并入增值稅”后再為其立法,恐怕又要遙遙無期。
劉劍文也贊同目前全國人大所選擇的小增值稅法的立法方案。因為,從加強立法的角度,可以采取先簡后繁的辦法,先制定《增值稅法》和《營業(yè)稅法》,就像外資企業(yè)所得稅和內(nèi)資企業(yè)所得稅那樣,等到條件成熟的時候再將兩部法律進行合并。
財稅系統(tǒng)的相關(guān)人士則擔(dān)心,這種選擇將為以后的修法和改革試點帶來相當(dāng)大的難題。
由于增值稅改革還沒有完成,加之改革的復(fù)雜性和長期性,現(xiàn)在制定《增值稅法》可能會導(dǎo)致全國人大在未來增值稅改革的進程中多次修改《增值稅法》。有關(guān)人士據(jù)此建議,可以考慮暫時先由國務(wù)院制定增值稅條例,確定改革試點的方案,然后再由全國人大立法。
“實際上,稅收立法工作不可能做到盡善盡美,增值稅從1979年試行征收已31年了,從1993年國務(wù)院頒布《條例》也征收17年了,還要試行多少年呢?”上述接近全國人大的相關(guān)人士認為,在現(xiàn)行《增值稅暫行條例》的基礎(chǔ)上開展增值稅的立法工作,并不是原版照搬《條例》,在立法過程中對已有1000多個文件的清理已經(jīng)是很大的成就。