財稅部門正試圖推動一項變化，將地方第一大稅種營業(yè)稅并入中國第一大稅種增值稅。而這一“新兩稅合并”較為復(fù)雜，涉及中央和地方財政收入變動，短期內(nèi)恐難以實現(xiàn)。為此，全國人大在尋求另一條稅改道路——在現(xiàn)有稅制基礎(chǔ)上對增值稅先行立法。

據(jù)接近全國人大財經(jīng)委的權(quán)威人士透露，增值稅立法條件趨于成熟，如果國務(wù)院有關(guān)部門能加快增值稅立法起草等工作，有望在2010年完成這一重任。

該人士同時指出，營業(yè)稅并入增值稅是未來稅制改革的方向，但增值稅立法應(yīng)限于現(xiàn)行征收范圍，其所涉及的征收制度也應(yīng)維持在現(xiàn)行增值稅的征收范圍內(nèi)，而且增值稅立法不必等到“營業(yè)稅并入增值稅”之后。

不過，財稅系統(tǒng)的人士則認為，無論是增值稅立法，還是維持現(xiàn)有國務(wù)院條例的層級，均利弊互現(xiàn)，還是等到增值稅改革比較成熟時再行立法為宜。

兩稅分立之弊

所謂增值稅，是指對銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務(wù)以及進口貨物的單位和個人就其實現(xiàn)的增值額征收的一個稅種。世界主要市場經(jīng)濟國家除美國外，均征收增值稅。

中國自1979年開始試行增值稅，現(xiàn)行增值稅制度是以1993年12月國務(wù)院頒布的《增值稅暫行條例》為基礎(chǔ)，并于1994年稅制改革后開始在全國范圍內(nèi)推行。

目前，國內(nèi)增值稅的征稅范圍僅包括除建筑業(yè)外的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的商品批發(fā)和零售以及加工、修理修配業(yè)，對第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營業(yè)稅。

營業(yè)稅對服務(wù)業(yè)的營業(yè)額全額征稅，不可避免地會產(chǎn)生重復(fù)征稅，并會導(dǎo)致服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)部化，不利于服務(wù)業(yè)的專業(yè)化分工和服務(wù)外包的發(fā)展，又由于在出口時無法進行退稅，導(dǎo)致服務(wù)含稅出口，使得中國的服務(wù)出口在國際競爭中處于劣勢。因此，增值稅與營業(yè)稅的分立對服務(wù)業(yè)的發(fā)展造成了不利影響，進而影響到中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。

由此，增值稅“擴圍”被提上了日程。無論是全國人大還是財稅部門均傾向認為，未來增值稅改革的方向是將營業(yè)稅并入增值稅。

財政部部長謝旭人4月初撰文稱，要“在做好增值稅轉(zhuǎn)型工作的基礎(chǔ)上，積極推進增值稅擴圍改革”。

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康5月底完成了一份題為《增值稅擴圍改革與中央和地方財政體制調(diào)整》的研究報告，已報送給中共中央、全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)及財政部等有關(guān)部門。

賈康指出，增值稅征收范圍的擴大，意味著營業(yè)稅最終可能被取消。在增值稅取代營業(yè)稅后，如何保證地方財政收入不受影響，從而獲得地方政府的支持，將是增值稅擴圍改革能否成功的關(guān)鍵。

并稅分成難題

在現(xiàn)行分稅制財政體制下，增值稅是中央和地方共享稅，由國稅局征收管理。國內(nèi)增值稅收入按3∶1的比例在中央政府和地方政府間分成，進口增值稅收入歸屬中央。營業(yè)稅是地方稅，除鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業(yè)稅收入劃歸中央外，其他均歸屬地方財政收入。

以稅收收入計算，增值稅是中國的第一大稅種，長期占稅收總額的60％以上，而營業(yè)稅則是地方第一大稅種。以2008年為例，國內(nèi)增值稅收入為17996.94億元，其中中央級收入13497.76億元，地方級收入為4499.18億元。營業(yè)稅收入為7626.39億元，其中中央收入為232.1億元，地方級收入為7394.29億元。地方營業(yè)稅收入占地方稅收收入的比重為31.8％。

“增值稅改革和立法的方向是沒有問題的，但《增值稅法》一旦進入起草條文的階段，會遇到很多現(xiàn)實的困難。”

一位不愿意透露姓名的財稅系統(tǒng)人士說，這其中就包括由營業(yè)稅并入增值稅所帶來的稅率設(shè)計問題，中央和地方的稅收分配關(guān)系問題，國稅和地稅系統(tǒng)間的權(quán)責(zé)劃分、人員安排和稅收系統(tǒng)建設(shè)問題，以及企業(yè)生產(chǎn)在不同環(huán)節(jié)之間的稅收分配問題。而這些問題從實踐上距離拿出一個成熟可行的方案還有很大的距離。

至于增值稅改革對稅收收入的影響，該人士表示，在沒有一個成熟可行的具體操作方案的前提下，進行營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的測算沒有多大意義。

財政部有關(guān)官員承認，增值稅改革存在巨大難度的同時，也認為一些地方，尤其是西部省份對營業(yè)稅并入增值稅會侵蝕地方稅收收入有些過度擔(dān)心。

該官員表示，營業(yè)稅并入增值稅會減少地方的稅收收入，但中央還會通過轉(zhuǎn)移支付把錢撥給地方，地方財力并不會因此減少。

在增值稅擴圍后，為了彌補地方財政收入損失，一個簡單思路是相應(yīng)提高增值稅的地方分享比例。

不過，賈康并不贊同這種處理方式。他認為這顯然會進一步加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊病。他希望能夠借著增值稅擴圍這一契機，重新構(gòu)建增值稅的收入分享體制。

這一體制不應(yīng)僅僅著眼于提高地方的分享比例，而應(yīng)該能夠更為科學(xué)、更為合理地在中央和地方之間劃分增值稅收入。

賈康認為，增值稅擴圍改革的最終目標(biāo)，應(yīng)該是建立一個全面覆蓋商品和服務(wù)的增值稅。增值稅的稅權(quán)應(yīng)歸屬中央政府，由中央政府統(tǒng)一立法、在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征收管理。

在分配上仍可實行中央和地方分成，但依據(jù)不再僅是各地征收的增值稅數(shù)額，而要綜合考慮各地的人口數(shù)量、消費能力、基本公共服務(wù)需要，以及地方政府的財政收入能力等諸多因素后確定。

為了增強地方政府的收入預(yù)期，這一分配的方案、比例應(yīng)該依照一個或一套明確的公式確定，同時在每個財政年度之前應(yīng)做好增值稅收入分配的預(yù)算，使得地方政府能夠根據(jù)這一預(yù)算制定地方財政收支預(yù)算。

至于增值稅改革需要的時間，賈康預(yù)計是至少要覆蓋兩個“五年規(guī)劃期”的長期進程，不應(yīng)強求“一步到位”的方案。

增值稅立法先行之惑

接近全國人大財經(jīng)委的人士認為，目前增值稅立法的條件已經(jīng)成熟。增值稅稅制已經(jīng)逐步趨于成熟和完善，納稅人、基本稅率、征稅范圍等關(guān)鍵要素目前已處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。

在該人士看來，通過立法把增值稅上升到法律層次，將使政府更好地發(fā)揮其杠桿作用，更好地調(diào)節(jié)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，進而完善對整個宏觀經(jīng)濟的調(diào)控。此外，增值稅立法關(guān)系到中國稅法整體框架的形成，也是完成“確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系”目標(biāo)的一項重要工作。

據(jù)悉，本屆全國人大常委會立法規(guī)劃將“制定增值稅等若干單行稅法”列為第一類立法項目，即本屆全國人大常委會任期內(nèi)必須完成的立法項目。

基于增值稅立法的現(xiàn)實困難，北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文表示，就中國當(dāng)前的實際情況來看，增值稅立法大體上可以有三種選擇：大增值稅法，即把營業(yè)稅和消費稅劃入增值稅；中等增值稅法，即把營業(yè)稅的部分內(nèi)容調(diào)整進去；小增值稅法，即維持現(xiàn)有的征收范圍。

該人士認為，增值稅立法應(yīng)定限在現(xiàn)行征收范圍，即在現(xiàn)行《增值稅暫行條例》的基礎(chǔ)上開展增值稅的立法工作，不宜擴大到建筑安裝、交通運輸?shù)葼I業(yè)稅的征稅范圍，也不宜等到“將營業(yè)稅并入增值稅”的改革完成之后，再制定《增值稅法》。

該人士分析，這樣做首先不會影響財政收入，其次可以規(guī)避由于將營業(yè)稅并入增值稅所帶來的一系列目前無法解決的問題。而如果待“營業(yè)稅并入增值稅”后再為其立法，恐怕又要遙遙無期。

劉劍文也贊同目前全國人大所選擇的小增值稅法的立法方案。因為，從加強立法的角度，可以采取先簡后繁的辦法，先制定《增值稅法》和《營業(yè)稅法》，就像外資企業(yè)所得稅和內(nèi)資企業(yè)所得稅那樣，等到條件成熟的時候再將兩部法律進行合并。

財稅系統(tǒng)的相關(guān)人士則擔(dān)心，這種選擇將為以后的修法和改革試點帶來相當(dāng)大的難題。

由于增值稅改革還沒有完成，加之改革的復(fù)雜性和長期性，現(xiàn)在制定《增值稅法》可能會導(dǎo)致全國人大在未來增值稅改革的進程中多次修改《增值稅法》。有關(guān)人士據(jù)此建議，可以考慮暫時先由國務(wù)院制定增值稅條例，確定改革試點的方案，然后再由全國人大立法。

“實際上，稅收立法工作不可能做到盡善盡美，增值稅從1979年試行征收已31年了，從1993年國務(wù)院頒布《條例》也征收17年了，還要試行多少年呢？”上述接近全國人大的相關(guān)人士認為，在現(xiàn)行《增值稅暫行條例》的基礎(chǔ)上開展增值稅的立法工作，并不是原版照搬《條例》，在立法過程中對已有1000多個文件的清理已經(jīng)是很大的成就。