財(cái)稅部門正試圖推動(dòng)一項(xiàng)變化，將地方第一大稅種營業(yè)稅并入中國第一大稅種增值稅。而這一“新兩稅合并”較為復(fù)雜，涉及中央和地方財(cái)政收入變動(dòng)，短期內(nèi)恐難以實(shí)現(xiàn)。為此，全國人大在尋求另一條稅改道路——在現(xiàn)有稅制基礎(chǔ)上對(duì)增值稅先行立法。

據(jù)接近全國人大財(cái)經(jīng)委的權(quán)威人士透露，增值稅立法條件趨于成熟，如果國務(wù)院有關(guān)部門能加快增值稅立法起草等工作，有望在2010年完成這一重任。

該人士同時(shí)指出，營業(yè)稅并入增值稅是未來稅制改革的方向，但增值稅立法應(yīng)限于現(xiàn)行征收范圍，其所涉及的征收制度也應(yīng)維持在現(xiàn)行增值稅的征收范圍內(nèi)，而且增值稅立法不必等到“營業(yè)稅并入增值稅”之后。

不過，財(cái)稅系統(tǒng)的人士則認(rèn)為，無論是增值稅立法，還是維持現(xiàn)有國務(wù)院條例的層級(jí)，均利弊互現(xiàn)，還是等到增值稅改革比較成熟時(shí)再行立法為宜。

兩稅分立之弊

所謂增值稅，是指對(duì)銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務(wù)以及進(jìn)口貨物的單位和個(gè)人就其實(shí)現(xiàn)的增值額征收的一個(gè)稅種。世界主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家除美國外，均征收增值稅。

中國自1979年開始試行增值稅，現(xiàn)行增值稅制度是以1993年12月國務(wù)院頒布的《增值稅暫行條例》為基礎(chǔ)，并于1994年稅制改革后開始在全國范圍內(nèi)推行。

目前，國內(nèi)增值稅的征稅范圍僅包括除建筑業(yè)外的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的商品批發(fā)和零售以及加工、修理修配業(yè)，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營業(yè)稅。

營業(yè)稅對(duì)服務(wù)業(yè)的營業(yè)額全額征稅，不可避免地會(huì)產(chǎn)生重復(fù)征稅，并會(huì)導(dǎo)致服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)部化，不利于服務(wù)業(yè)的專業(yè)化分工和服務(wù)外包的發(fā)展，又由于在出口時(shí)無法進(jìn)行退稅，導(dǎo)致服務(wù)含稅出口，使得中國的服務(wù)出口在國際競(jìng)爭中處于劣勢(shì)。因此，增值稅與營業(yè)稅的分立對(duì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展造成了不利影響，進(jìn)而影響到中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

由此，增值稅“擴(kuò)圍”被提上了日程。無論是全國人大還是財(cái)稅部門均傾向認(rèn)為，未來增值稅改革的方向是將營業(yè)稅并入增值稅。

財(cái)政部部長謝旭人4月初撰文稱，要“在做好增值稅轉(zhuǎn)型工作的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍改革”。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康5月底完成了一份題為《增值稅擴(kuò)圍改革與中央和地方財(cái)政體制調(diào)整》的研究報(bào)告，已報(bào)送給中共中央、全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)及財(cái)政部等有關(guān)部門。

賈康指出，增值稅征收范圍的擴(kuò)大，意味著營業(yè)稅最終可能被取消。在增值稅取代營業(yè)稅后，如何保證地方財(cái)政收入不受影響，從而獲得地方政府的支持，將是增值稅擴(kuò)圍改革能否成功的關(guān)鍵。

并稅分成難題

在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，增值稅是中央和地方共享稅，由國稅局征收管理。國內(nèi)增值稅收入按3∶1的比例在中央政府和地方政府間分成，進(jìn)口增值稅收入歸屬中央。營業(yè)稅是地方稅，除鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的營業(yè)稅收入劃歸中央外，其他均歸屬地方財(cái)政收入。

以稅收收入計(jì)算，增值稅是中國的第一大稅種，長期占稅收總額的60％以上，而營業(yè)稅則是地方第一大稅種。以2008年為例，國內(nèi)增值稅收入為17996.94億元，其中中央級(jí)收入13497.76億元，地方級(jí)收入為4499.18億元。營業(yè)稅收入為7626.39億元，其中中央收入為232.1億元，地方級(jí)收入為7394.29億元。地方營業(yè)稅收入占地方稅收收入的比重為31.8％。

“增值稅改革和立法的方向是沒有問題的，但《增值稅法》一旦進(jìn)入起草條文的階段，會(huì)遇到很多現(xiàn)實(shí)的困難。”

一位不愿意透露姓名的財(cái)稅系統(tǒng)人士說，這其中就包括由營業(yè)稅并入增值稅所帶來的稅率設(shè)計(jì)問題，中央和地方的稅收分配關(guān)系問題，國稅和地稅系統(tǒng)間的權(quán)責(zé)劃分、人員安排和稅收系統(tǒng)建設(shè)問題，以及企業(yè)生產(chǎn)在不同環(huán)節(jié)之間的稅收分配問題。而這些問題從實(shí)踐上距離拿出一個(gè)成熟可行的方案還有很大的距離。

至于增值稅改革對(duì)稅收收入的影響，該人士表示，在沒有一個(gè)成熟可行的具體操作方案的前提下，進(jìn)行營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的測(cè)算沒有多大意義。

財(cái)政部有關(guān)官員承認(rèn)，增值稅改革存在巨大難度的同時(shí)，也認(rèn)為一些地方，尤其是西部省份對(duì)營業(yè)稅并入增值稅會(huì)侵蝕地方稅收收入有些過度擔(dān)心。

該官員表示，營業(yè)稅并入增值稅會(huì)減少地方的稅收收入，但中央還會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付把錢撥給地方，地方財(cái)力并不會(huì)因此減少。

在增值稅擴(kuò)圍后，為了彌補(bǔ)地方財(cái)政收入損失，一個(gè)簡單思路是相應(yīng)提高增值稅的地方分享比例。

不過，賈康并不贊同這種處理方式。他認(rèn)為這顯然會(huì)進(jìn)一步加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊病。他希望能夠借著增值稅擴(kuò)圍這一契機(jī)，重新構(gòu)建增值稅的收入分享體制。

這一體制不應(yīng)僅僅著眼于提高地方的分享比例，而應(yīng)該能夠更為科學(xué)、更為合理地在中央和地方之間劃分增值稅收入。

賈康認(rèn)為，增值稅擴(kuò)圍改革的最終目標(biāo)，應(yīng)該是建立一個(gè)全面覆蓋商品和服務(wù)的增值稅。增值稅的稅權(quán)應(yīng)歸屬中央政府，由中央政府統(tǒng)一立法、在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征收管理。

在分配上仍可實(shí)行中央和地方分成，但依據(jù)不再僅是各地征收的增值稅數(shù)額，而要綜合考慮各地的人口數(shù)量、消費(fèi)能力、基本公共服務(wù)需要，以及地方政府的財(cái)政收入能力等諸多因素后確定。

為了增強(qiáng)地方政府的收入預(yù)期，這一分配的方案、比例應(yīng)該依照一個(gè)或一套明確的公式確定，同時(shí)在每個(gè)財(cái)政年度之前應(yīng)做好增值稅收入分配的預(yù)算，使得地方政府能夠根據(jù)這一預(yù)算制定地方財(cái)政收支預(yù)算。

至于增值稅改革需要的時(shí)間，賈康預(yù)計(jì)是至少要覆蓋兩個(gè)“五年規(guī)劃期”的長期進(jìn)程，不應(yīng)強(qiáng)求“一步到位”的方案。

增值稅立法先行之惑

接近全國人大財(cái)經(jīng)委的人士認(rèn)為，目前增值稅立法的條件已經(jīng)成熟。增值稅稅制已經(jīng)逐步趨于成熟和完善，納稅人、基本稅率、征稅范圍等關(guān)鍵要素目前已處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。

在該人士看來，通過立法把增值稅上升到法律層次，將使政府更好地發(fā)揮其杠桿作用，更好地調(diào)節(jié)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，進(jìn)而完善對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。此外，增值稅立法關(guān)系到中國稅法整體框架的形成，也是完成“確保到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系”目標(biāo)的一項(xiàng)重要工作。

據(jù)悉，本屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃將“制定增值稅等若干單行稅法”列為第一類立法項(xiàng)目，即本屆全國人大常委會(huì)任期內(nèi)必須完成的立法項(xiàng)目。

基于增值稅立法的現(xiàn)實(shí)困難，北京大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任劉劍文表示，就中國當(dāng)前的實(shí)際情況來看，增值稅立法大體上可以有三種選擇：大增值稅法，即把營業(yè)稅和消費(fèi)稅劃入增值稅；中等增值稅法，即把營業(yè)稅的部分內(nèi)容調(diào)整進(jìn)去；小增值稅法，即維持現(xiàn)有的征收范圍。

該人士認(rèn)為，增值稅立法應(yīng)定限在現(xiàn)行征收范圍，即在現(xiàn)行《增值稅暫行條例》的基礎(chǔ)上開展增值稅的立法工作，不宜擴(kuò)大到建筑安裝、交通運(yùn)輸?shù)葼I業(yè)稅的征稅范圍，也不宜等到“將營業(yè)稅并入增值稅”的改革完成之后，再制定《增值稅法》。

該人士分析，這樣做首先不會(huì)影響財(cái)政收入，其次可以規(guī)避由于將營業(yè)稅并入增值稅所帶來的一系列目前無法解決的問題。而如果待“營業(yè)稅并入增值稅”后再為其立法，恐怕又要遙遙無期。

劉劍文也贊同目前全國人大所選擇的小增值稅法的立法方案。因?yàn)�，從加�?qiáng)立法的角度，可以采取先簡后繁的辦法，先制定《增值稅法》和《營業(yè)稅法》，就像外資企業(yè)所得稅和內(nèi)資企業(yè)所得稅那樣，等到條件成熟的時(shí)候再將兩部法律進(jìn)行合并。

財(cái)稅系統(tǒng)的相關(guān)人士則擔(dān)心，這種選擇將為以后的修法和改革試點(diǎn)帶來相當(dāng)大的難題。

由于增值稅改革還沒有完成，加之改革的復(fù)雜性和長期性，現(xiàn)在制定《增值稅法》可能會(huì)導(dǎo)致全國人大在未來增值稅改革的進(jìn)程中多次修改《增值稅法》。有關(guān)人士據(jù)此建議，可以考慮暫時(shí)先由國務(wù)院制定增值稅條例，確定改革試點(diǎn)的方案，然后再由全國人大立法。

“實(shí)際上，稅收立法工作不可能做到盡善盡美，增值稅從1979年試行征收已31年了，從1993年國務(wù)院頒布《條例》也征收17年了，還要試行多少年呢？”上述接近全國人大的相關(guān)人士認(rèn)為，在現(xiàn)行《增值稅暫行條例》的基礎(chǔ)上開展增值稅的立法工作，并不是原版照搬《條例》，在立法過程中對(duì)已有1000多個(gè)文件的清理已經(jīng)是很大的成就。