現(xiàn)行土地招拍掛運作機(jī)制及弊端
我國從2002年起依據(jù)國土發(fā)[11]號文《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，對經(jīng)營性土地使用權(quán)實施“招拍掛出讓制度”,2006年國土資發(fā)[307]號文雖要求工業(yè)用地采取“招拍掛”方式，但其執(zhí)行力度甚微，因此，目前我國的土地出讓制度仍延續(xù)“雙軌制”和“二元”價格，即各地方政府對工業(yè)用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施用地采用協(xié)議出讓方式和成本價，只對房地產(chǎn)商業(yè)用地實施“招拍掛”政策。
從理論上講，“招拍掛”通過公開競標(biāo)，可以提高土地交易的透明度避免腐敗，提升土地價值，推進(jìn)中國土地市場化進(jìn)程，但人為地分割市場的結(jié)果和產(chǎn)生的另類交易成本卻讓制度設(shè)計者們始料未及。工業(yè)用地、行政辦公用地的非市場化，導(dǎo)致許多工業(yè)園的土地利用效率低下，地毯式的廠房占用了大量土地；舊城改造中一棟棟政府行政辦公樓拔地而起 （許多鎮(zhèn)級政府人均辦公室面積超過200平方米），形成了中國特有的土地資源短缺與浪費并存；一方面是大量的廉價劃撥、出讓土地，而另一方面，與百姓生活密切相關(guān)的居住用地卻只有“招拍掛”一條路，加之土地市場上“賣方”只有地方政府一家。那么，這種壟斷格局拍出天價的土地就成了常態(tài)。
第一，土地財政的主要來源。自招拍掛以來，土地出讓收益年年創(chuàng)新高。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2001年至2003年間，地方政府的土地出讓金收入為9100億元，約占同期全國地方財政收入的35%；2004年全國土地出讓金高達(dá)5894億元，占同期地方財政收入的49.5%；2005年在國家緊縮“地根”的情況下，土地出讓金總額仍有5505億元；2006年為7677億元；2007年高達(dá)1.2萬億元。2008年房地產(chǎn)市場不景氣，有10%左右的土地流標(biāo)流拍，勾地、變相退地的現(xiàn)象在增加，但地方政府仍獲得了9600億元土地出讓收益，其中，9551億元來自招拍掛。土地收益已名副其實成為 “第二財政”。招拍掛不僅使地方政府獲得不菲的土地收益，也強(qiáng)化了政府與企業(yè)利益同盟。這也是此次房地產(chǎn)“救市”地級地方政府出手之快、力度之大的動力所在。
第二，房地產(chǎn)投機(jī)的重要途徑。不管地價占房價構(gòu)成23%是否真實，每每出現(xiàn)一個新“地王”，刷新一次地價，都會為房地產(chǎn)帶來一種震撼,帶動房價的上漲，3萬元的樓面地價不可能賣出3萬元以下的房價，這卻是不可否認(rèn)的事實。其實，無論是開發(fā)商，還是投機(jī)購房者，真正的投機(jī)炒作的對象不是房子，而是房子下面的土地。其道理很簡單，從經(jīng)濟(jì)特性上講,土地是一種有限的不可再生的自然資源，稀缺性決定了其供給彈性小于其他要素，其價格上漲的幅度就快。從物理特性上講，其獨特的地理位置及異質(zhì)性必然會影響地上房子的價格。
第三，企業(yè)撬動金融杠桿的利器。許多人誤以為搞清了房價的成本構(gòu)成（地價、建安成本、稅費等）,就可搞清房地產(chǎn)企業(yè)的“暴利”來源，其實“暴利”并非僅僅來自房價與成本的差額，而是企業(yè)金融杠桿的運用，這就是我們?yōu)槭裁匆?guī)范企業(yè)的自有資本金不能低于35%，防止“空手套白狼”的道理所在。土地招拍掛之所以成為眾多國企、上市公司追捧的對象，他們不惜血本推高地價，其原因就在于土地是撬動金融杠桿的利器。一方面，“天價地”可以提升上市公司的資產(chǎn)價值，推高股票價格，或通過增發(fā)、配股、公司債，在資本市場上獲得更多金融支持。另一方面，土地是最佳抵押品，70億元的土地可以使企業(yè)從多家銀行獲得信貸支持。有了國家的錢、銀行的錢和股民的血汗錢，只要資金的收益率為正，企業(yè)自有資本的利潤率就可以成倍放大，這正是土地金融的魅力和房地產(chǎn)“暴利”的秘訣。
土地“招拍掛”機(jī)制建議
為抑制土地財政、土地投機(jī)和土地金融推動地價非理性上揚，完善招拍掛制度勢在必行。
第一，繼續(xù)堅持土地有償使用的基本原則，但對不同用途的商業(yè)用地應(yīng)采取不同的招拍掛方式。應(yīng)細(xì)化商業(yè)用地的用途，對酒店賓館、商業(yè)、旅游、娛樂設(shè)施、別墅、高檔公寓住宅用地可以采取“價高者得”的招拍掛方式；但對普通住宅建設(shè)用地應(yīng)采取綜合指標(biāo)招拍掛方式，即綜合地價、房價、戶型、面積、企業(yè)自有資本、企業(yè)信譽(yù)、以往業(yè)績（開發(fā)面積、房屋質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用）、消費者評價、納稅情況和社會責(zé)任等多種指標(biāo)，選拔出真正能為消費者提供品質(zhì)高、服務(wù)好可支付住房的企業(yè)。綜合指標(biāo)的測算可像大學(xué)生考試答卷一樣，采取電腦計分法，以避免人為因素。同時，要認(rèn)真貫徹[國發(fā)31號]文，落實工業(yè)用地招拍掛出讓制度，對節(jié)能環(huán)保、集約用地的企業(yè)給予政策傾斜，引導(dǎo)企業(yè)改變增長方式。政府辦公用地也應(yīng)逐步實行有償出讓制度，以限制政府行政辦公費用的膨脹和奢靡之風(fēng)盛行，讓納稅人的錢用在刀刃上。
二是實行“收支兩條”線，嚴(yán)格土地出讓收益的管理。對土地出讓金實行“收支兩條”、專戶和比例管理，首先要明確與民生相關(guān)的公共服務(wù)的支出的重點項目和所占的比例。例如，土地凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%，以促政府職能按照“十七大”的精神，向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)化。對土地出讓收益使用和分配應(yīng)實行公示制，接受地方人大、審計、監(jiān)查和社會的監(jiān)督，以確保土地收益的使用和分配更加公開、公正和合理，真正從制度上保障國有土地全民所有，為民所用，為民造富。
三是提高政策制定的科學(xué)性，增強(qiáng)執(zhí)法的力度。近年來，國家為抑制房地產(chǎn)和非房地產(chǎn)企業(yè) “囤地、曬地、倒地”出臺的政策很多，但多是粗線條的，前期的調(diào)查、研究、論證不夠，囤地與合理儲備界定不清，閑置與分期開發(fā)界定不清，各地有法不依，執(zhí)行不嚴(yán)，導(dǎo)致出臺的諸多政策法規(guī)形同虛設(shè)，失去了其應(yīng)有的嚴(yán)肅性。應(yīng)在完善現(xiàn)行法規(guī)的基礎(chǔ)上，對閑置土地嚴(yán)格按出讓時地價征收20%土地閑置費，或征繳增值地價；對于不開發(fā)、專門囤地倒地、哄抬地價的企業(yè)更要有專項治理措施，以規(guī)范市場秩序。對于地方政府的“變通”行為，國家可通過審計、監(jiān)察和稅務(wù)稽查部門等組成聯(lián)合督察組代為征繳，或直接在財政轉(zhuǎn)移支付中扣除。
