放眼望去三、四線城市的爛尾工程，其中政府主導(dǎo)企業(yè)運(yùn)作的PPP項(xiàng)目不在少數(shù)。何為PPP項(xiàng)目?為何爛尾?又如何救贖?

　　當(dāng)前先熱后冷的PPP項(xiàng)目信用困境

　　PPP項(xiàng)目，又稱3P模式，全稱為Public-Private Partnership。是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)由政府牽頭，鼓勵(lì)民間資本與政府進(jìn)行合作，共同進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種運(yùn)作模式，最早起源于20世紀(jì)90年代的英國(guó)。

　　我國(guó)自2013年才開始全面發(fā)展PPP項(xiàng)目，此后的4年時(shí)間，國(guó)務(wù)院及各部委共下發(fā)200多個(gè)文件，鼓勵(lì)和支持地方政府發(fā)展PPP項(xiàng)目，一時(shí)間整個(gè)行業(yè)呈井噴式發(fā)展。而從2017年至今，從中央到地方又開始連環(huán)出擊，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面整治，PPP項(xiàng)目由此從熱變冷。

　　究其原因，須從PPP的效能訴求、運(yùn)作模式和成功的關(guān)鍵談起。

　　國(guó)家發(fā)起PPP項(xiàng)目之初衷，是想通過(guò)民間資本的介入，加快地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好的推進(jìn)城市化進(jìn)程，這本是一種“善意”舉措。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，作為項(xiàng)目發(fā)起方的地方政府，往往以政府信用為擔(dān)保，試圖通過(guò)不斷吸引社會(huì)資本來(lái)滿足建設(shè)PPP項(xiàng)目需求。此番PPP項(xiàng)目的由熱變冷，主要是因?yàn)椋旱谝唬�缺乏長(zhǎng)期、連續(xù)和有效的政府“背書”;第二，政府、企業(yè)所擔(dān)負(fù)的逐漸累加的財(cái)務(wù)費(fèi)用;第三，政府、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)等諸多關(guān)聯(lián)方在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的利益受損。

　　這三大主因的疊加，導(dǎo)致不少的PPP項(xiàng)目變成爛尾。其中，政府靠不住的“背書”，加劇了金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的“退出”。

　　解困之道在何方?PPP的操作模式，本來(lái)就是“舶來(lái)品”，讓我們看看“他山之石”。

　　歐洲國(guó)家PPP項(xiàng)目的成功

　　PPP項(xiàng)目自上世紀(jì)被正式提出后，已被世界各國(guó)政府采用并在國(guó)內(nèi)進(jìn)行推廣。目前以英國(guó)、德國(guó)、土耳其等歐洲國(guó)家擁有著較為完善的PPP項(xiàng)目管理運(yùn)營(yíng)體系，主要體現(xiàn)在：

　　明細(xì)的分工，讓政府、企業(yè)的“利益”和“信用”更確定

　　這些國(guó)家均把PPP項(xiàng)目明確規(guī)定為政府部門和私人部門的一種合作關(guān)系，并對(duì)資源如何分配、風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)和利益如何共享均有著明確清晰的界定。并且充分肯定私人部門在PPP項(xiàng)目中的地位，明確指出要充分根據(jù)社會(huì)資本進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，特別是政府應(yīng)提供的信用和相關(guān)服務(wù)均細(xì)列其中。

　　政府、企業(yè)的“利益”和“信用”靠法律來(lái)保障

　　這些國(guó)家均對(duì)PPP項(xiàng)目有著完善的法律和各項(xiàng)規(guī)章制度，使其能夠指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政府和社會(huì)資本建立行之有效的合作，同時(shí)法律明確表示要保護(hù)私人部門的合法權(quán)益，一旦沒(méi)有達(dá)到預(yù)期收益，國(guó)家將會(huì)對(duì)其進(jìn)行資金補(bǔ)償。最重要的是，已有的政策性文件會(huì)隨著時(shí)間的推移不斷更新，使得在不斷完善的法律框架內(nèi)才能能夠更好的保障各方參與主體的利益。

　　第三方監(jiān)管，讓“PPP”項(xiàng)目避風(fēng)險(xiǎn)

　　這些國(guó)家均擁有專門的PPP機(jī)構(gòu)，擁有一定數(shù)量的專業(yè)人才和較高的專業(yè)性。該機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)審核包括項(xiàng)目目標(biāo)，協(xié)議原則，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，投資比例、執(zhí)行程序和項(xiàng)目審計(jì)等具體的PPP項(xiàng)目流程，還包括對(duì)國(guó)家PPP相關(guān)制度提出參考意見(jiàn)，在整個(gè)國(guó)家PPP項(xiàng)目中以獨(dú)立、客觀的第三方來(lái)監(jiān)管整個(gè)PPP項(xiàng)目。

　　三、我國(guó)PPP項(xiàng)目的缺憾

　　PPP項(xiàng)目，原本是政府和社會(huì)資本以共贏為出發(fā)點(diǎn)所進(jìn)行的市場(chǎng)化合作。但在實(shí)際情況中，政府作為PPP項(xiàng)目的甲方，是合同的起草者、制定者，對(duì)該項(xiàng)目有著較高的話語(yǔ)權(quán)。雙方地位的懸殊使得整個(gè)合作過(guò)程都伴隨著未知的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　最痛點(diǎn)：政府靠信用進(jìn)行融資，卻缺乏兌現(xiàn)承諾的信用

　　由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為地方政府最重要的職責(zé)之一，但目前各地過(guò)高的政府債務(wù)已經(jīng)不足以支撐政府提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)滿足地方發(fā)展，因此，一些地方政府官員會(huì)通過(guò)PPP項(xiàng)目來(lái)顯示其政績(jī)，以政府信用進(jìn)行融資，也就是借錢來(lái)發(fā)展。

　　但是PPP項(xiàng)目往往周期較長(zhǎng)，一旦政府換屆，新到任的政府官員首先要面對(duì)的就是如何還清上一任政府留下的欠款，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，更難以凸顯出自己的政績(jī)，這就導(dǎo)致“新官不理舊賬”現(xiàn)象屢有發(fā)生。面對(duì)這一情況，目前最常見(jiàn)的方法就是一些地方政府直接動(dòng)用財(cái)政收入，將爛尾的PPP項(xiàng)目收購(gòu)后進(jìn)行在處理，相當(dāng)于拿著納稅人的錢去“補(bǔ)窟窿”，使得原本為發(fā)展當(dāng)?shù)鼗�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目變成了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最痛點(diǎn)。

　　最盲點(diǎn)：利益無(wú)法共享，風(fēng)險(xiǎn)不能共擔(dān)

　　每一個(gè)PPP項(xiàng)目都打出“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的”的口號(hào)，但實(shí)際上。政府作為PPP項(xiàng)目參與者，多是以土地、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式進(jìn)行出資，而企業(yè)需要承擔(dān)投資、建設(shè)等大量的資金投入。盡管在我國(guó)現(xiàn)行的PPP指導(dǎo)意見(jiàn)中，明確規(guī)定企業(yè)需要承擔(dān)建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府需要承擔(dān)法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)。但是卻沒(méi)有規(guī)定一旦發(fā)生法律、政策風(fēng)險(xiǎn)該如何處置和應(yīng)對(duì)，這就相當(dāng)于將風(fēng)險(xiǎn)完全強(qiáng)加給參與企業(yè)。一旦情況有變，極有可能導(dǎo)致企業(yè)前期的投入化為烏有，這對(duì)任何一家參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)來(lái)說(shuō)都將是一場(chǎng)毀滅的災(zāi)難，甚至還會(huì)造成企業(yè)破產(chǎn)，項(xiàng)目停工等連鎖反應(yīng)，造成嚴(yán)重的社會(huì)危害性。

　　最亂點(diǎn)：缺乏對(duì)未來(lái)發(fā)展的預(yù)測(cè)往往迫使政府改變承諾

　　由于PPP項(xiàng)目大多集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，像一些橋梁、公路等。在簽訂合同時(shí)，政府為保障企業(yè)在該項(xiàng)目中的收益，會(huì)賦予企業(yè)一定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，承諾在附近地區(qū)不在修建類似項(xiàng)目。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，整個(gè)地區(qū)對(duì)基建的需求日益增加，幾年后，政府從大局出發(fā)，依然會(huì)修建其他類似的基礎(chǔ)設(shè)施，使得之前投資的企業(yè)叫苦不迭。

　　最弱點(diǎn)：法律之外，難免亂象叢生

　　在我國(guó)現(xiàn)有的PPP相關(guān)政策性文件中，雖然均有對(duì)PPP項(xiàng)目中政府的誠(chéng)信行為做出相關(guān)的規(guī)定，但卻沒(méi)有一部專門針對(duì)PPP項(xiàng)目的法律文件，缺乏法律強(qiáng)有力的約束，不僅會(huì)導(dǎo)致政府的違約成本大大降低，最主要的是根本無(wú)法應(yīng)對(duì)目前PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的各類問(wèn)題。

　　三、解困之道，在于變革

　　隨著社會(huì)各界對(duì)個(gè)人信用和企業(yè)信用建設(shè)的呼聲越來(lái)越高，政府信用也需要引起足夠的重視，別讓政府的“信”傷了企業(yè)和社會(huì)的“心”。

　　建立靈活的變通機(jī)制是PPP項(xiàng)目能否真正發(fā)揮其功效的關(guān)鍵

　　以保障投資者利益為前提，在現(xiàn)有各參與主體應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)，嚴(yán)格控制投資比例和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，特別是在必要時(shí)候，政府和企業(yè)如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的再調(diào)整，原則上按照將風(fēng)險(xiǎn)分配給有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目收益的一方，以期共同解決項(xiàng)目收入低于預(yù)期、再融資等問(wèn)題。特別是對(duì)階段性利潤(rùn)分配，需要在項(xiàng)目開始前由參與雙方通過(guò)充分的協(xié)商并達(dá)成共識(shí)，形成法律約束，一旦違約失信，將予以責(zé)任追究。

　　建立上級(jí)政府監(jiān)管下級(jí)政府誠(chéng)信的體制

　　為避免政府在PPP項(xiàng)目中的失信而給企業(yè)造成巨大的損失，應(yīng)盡可能的使整個(gè)PPP項(xiàng)目過(guò)程透明化，可實(shí)行上級(jí)政府監(jiān)管下級(jí)政府的模式，由各省級(jí)政府成立“政府信用監(jiān)察辦”，主要負(fù)責(zé)各地市PPP項(xiàng)目的整體規(guī)劃和政府誠(chéng)信監(jiān)管問(wèn)題，接受外界對(duì)政府失信行為的投訴、調(diào)查處理投訴事件、讓社會(huì)大眾成為政府的監(jiān)管員，協(xié)調(diào)政府修復(fù)和改善與私營(yíng)部門之間的關(guān)系。特別是在地方政府換屆期間，該部門要保障PPP項(xiàng)目能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　懲戒與補(bǔ)償，雙管齊下

　　一個(gè)城市的發(fā)展，取決于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的好壞，所以PPP項(xiàng)目必不可少。要抓緊修訂和完善現(xiàn)有的關(guān)于PPP項(xiàng)目的政策性文件，將政府信用上升至法律層面，要明確規(guī)定由于政府失信所導(dǎo)致政策、法律風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施。一方面要將政府失信落實(shí)到個(gè)人，對(duì)失信人予以嚴(yán)厲懲戒。另一方面，要及時(shí)落實(shí)由于政府失信給社會(huì)資本造成損失的賠償問(wèn)題。只有懲戒和補(bǔ)償雙管齊下，明確參與主體的權(quán)利和責(zé)任，為PPP項(xiàng)目未來(lái)的發(fā)展保駕護(hù)航。

　　四、結(jié)束語(yǔ)：

　　按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的理論，PPP項(xiàng)目是政府為提高有效的公共產(chǎn)品的供給而采取的利國(guó)利民的行動(dòng)。但是，基于上述的種種缺憾，使得這種“供給”大打折扣，如何變“折扣”為“盈出”?本文僅僅是提供一個(gè)話題，期待大家的高見(jiàn)。

　　參考資料：

　　1.《SBA：我國(guó)政府扶持中小企業(yè)的制度借鑒》.沙里淘金財(cái)經(jīng)觀察. 2019年4月25日

　　2.《我國(guó)不缺金融機(jī)構(gòu)，缺的是一個(gè)讓信用等于財(cái)富的體系》.沙里淘金財(cái)經(jīng)觀察.2019年5月5日

　　3.《公民信用的地基如何夯實(shí)》.沙里淘金財(cái)經(jīng)觀察. 2019年5月27日

　　4.《當(dāng)前我國(guó)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的信用危機(jī)》.沙里淘金財(cái)經(jīng)觀察.2019年6月18日

　　5.《我們離企業(yè)的“刷臉支付”有多遠(yuǎn)》.沙里淘金財(cái)經(jīng)觀察.2019年7月3日

　　6.《招商引資：急需的是信用環(huán)境》.沙里淘金財(cái)經(jīng)觀察.2019年7月24日

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