北京市昌平區(qū)崔村鎮(zhèn)南莊營(yíng)村前任村主任宋某某落選后，堅(jiān)持不將村委會(huì)公章交出，新任村主任豐益啟因此遇到了很多頭疼事：五戶(hù)村民死亡，無(wú)法蓋章難火化；孩子上學(xué)，因沒(méi)有公章無(wú)法出具相關(guān)證明等等。
“沒(méi)有公章，村民就不認(rèn)為你是村主任，說(shuō)話沒(méi)底氣”，盡管上任已經(jīng)半年多了，但豐益啟一說(shuō)到公章便牢騷滿(mǎn)腹。自己是村民選上來(lái)的村主任，卻沒(méi)有公章，而已經(jīng)落選的宋某某反而拿著公章不給，豐益啟決定向有關(guān)部門(mén)反映，取回屬于自己的公章。
錦屏縣平秋鎮(zhèn)圭葉村的“五合章”
公章為何變成“三不管”？
對(duì)于公章問(wèn)題，豐益啟先后向農(nóng)委、當(dāng)?shù)嘏沙鏊玩?zhèn)政府進(jìn)行了咨詢(xún)。
農(nóng)委表示由于缺少法律依據(jù)，農(nóng)委無(wú)法介入；
派出所認(rèn)為這個(gè)事情不屬于治安案件，派出所也無(wú)法介入，建議他去找制證機(jī)關(guān)也就是鎮(zhèn)政府來(lái)解決；
而鎮(zhèn)政府的答復(fù)是，做為制證機(jī)關(guān)，他們沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。對(duì)此，鎮(zhèn)政府也沒(méi)有什么好的辦法。
無(wú)奈之下，豐益啟把最后的希望放在了法院上,希望能通過(guò)打官司來(lái)要回公章。但一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題擺在了他的面前，宋某某的行為侵害的是村委會(huì)的什么權(quán)利？
豐益啟的代理人崔村鎮(zhèn)司法所主任果向東認(rèn)真地翻閱了《民法通則》，認(rèn)為公章屬于村集體所有，是村集體的財(cái)產(chǎn)，宋某某拒不交還公章，就是侵占了村集體的財(cái)產(chǎn)，村集體有權(quán)利要回。
必須3名選委會(huì)成員同時(shí)在場(chǎng)，才可打開(kāi)裝公章的小包。記者 唐駿 攝
２００７年７月，南莊營(yíng)村村委會(huì)以返還“其他財(cái)產(chǎn)所有權(quán)糾紛”向昌平法院提起民事訴訟，要求宋某某立即無(wú)條件交還公章。然而，在起訴書(shū)上，落款沒(méi)有村委會(huì)的公章，只有村主任豐益啟簽字，并在后面附有一張鎮(zhèn)政府的情況說(shuō)明。
昌平法院副院長(zhǎng)何馬根告訴記者，公章之爭(zhēng)不止在南莊營(yíng)村出現(xiàn)，２００７年昌平區(qū)其他地方也進(jìn)行了村委會(huì)選舉，同樣的事情多次發(fā)生，一些落選的老村委會(huì)主任以各種理由拒不交出公章。目前，南莊營(yíng)村公章之爭(zhēng)產(chǎn)生的影響不斷擴(kuò)大。當(dāng)?shù)弥锨f營(yíng)村村委會(huì)將老村委會(huì)主任告上了法庭，當(dāng)?shù)卦S多有類(lèi)似情況的村委會(huì)與當(dāng)事人也在關(guān)注這個(gè)案子的判決結(jié)果，他們準(zhǔn)備以此決定自己的下一步行動(dòng)。
村民委員會(huì)公章管理的三個(gè)漏洞
法院在審理中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)有的法律中，對(duì)公章的管理還是空白�！吨腥A人民共和國(guó)村民組織法》是我國(guó)目前規(guī)范農(nóng)村民主政治制度的基本法律，卻沒(méi)有對(duì)公章問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定。
讓法官犯難的不止這些。昌平法院陶志蓉法官告訴記者，現(xiàn)在只有民政部和公安部在２００１年６月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范村民委員會(huì)印章制發(fā)使用和管理工作意見(jiàn)的通知》是可以參照的規(guī)范。但是這個(gè)通知屬于部門(mén)規(guī)章，本身效力比較低，而且《通知》上的規(guī)定可操作性不強(qiáng)，不能有效解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題。細(xì)讀《通知》可以發(fā)現(xiàn)有三個(gè)漏洞：
其一、沒(méi)有明確什么情況下可以使用村委會(huì)的公章。
目前，在我國(guó)農(nóng)村存在兩個(gè)班子三個(gè)公章的現(xiàn)象，即村支部和村委會(huì)，相應(yīng)地有村支部公章、村經(jīng)濟(jì)合作社公章和村委會(huì)公章。其中，村支部公章和村經(jīng)濟(jì)合作社公章屬于村支部管理，而村委會(huì)公章屬于村委會(huì)管理。
在農(nóng)村，通常的做法是，在對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同時(shí)，村經(jīng)濟(jì)合作社公章和村委會(huì)公章都可以使用。而僅涉及到村民個(gè)人生活的事宜時(shí)，就只蓋村委會(huì)的公章。由于村經(jīng)濟(jì)合作社與村委會(huì)對(duì)外都能簽訂經(jīng)濟(jì)合同，當(dāng)兩委班子不和時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作社與村委會(huì)分別就同一項(xiàng)目或者同一土地向外簽訂合同，而且互相不承認(rèn)對(duì)方簽訂合同效力的情況出現(xiàn)，即所謂的“一地多租”、“一地多賣(mài)”等現(xiàn)象，以至于糾紛不斷。
其二、《通知》規(guī)定了公章的保管制度，但沒(méi)有強(qiáng)制力的保障。
《通知》明確規(guī)定，為防止亂用印章，一般情況下，印章使用的審批人與印章保管人不得為同一人。村黨支部書(shū)記、村民委員會(huì)主任一般不宜直接保管印章。凡涉及貸款、承包、對(duì)外簽訂合同等重大問(wèn)題需使用印章時(shí)，村民委員會(huì)應(yīng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)，經(jīng)會(huì)議討論同意并經(jīng)村民委員會(huì)主任簽字后方可使用。對(duì)違反印章使用管理規(guī)定的，要視情節(jié)輕重給予批評(píng)教育，造成嚴(yán)重后果的要追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。
然而，怎么追究當(dāng)事人的責(zé)任，誰(shuí)來(lái)追究，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任？這些《通知》中都沒(méi)有規(guī)定。
由于缺乏可操作性，使得這些規(guī)定沒(méi)有實(shí)際意義。在實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)合作社和村委會(huì)的公章往往掌握在支部書(shū)記或者是村主任手中，由于沒(méi)有約束，本是代表全體村民的公章成了少數(shù)人的私有財(cái)產(chǎn)，引發(fā)了使用中的混亂，甚至經(jīng)常出現(xiàn)突擊使用公章，亂加蓋公章的情況。
其三、對(duì)于無(wú)法使用公章時(shí)的補(bǔ)救措施，規(guī)定過(guò)于原則化，缺乏可操作性。
《通知》規(guī)定，村民委員會(huì)的印章一律由鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制發(fā)。村民委員會(huì)印章丟失，應(yīng)及時(shí)向制發(fā)機(jī)關(guān)報(bào)告并申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)，應(yīng)予補(bǔ)發(fā)的由制發(fā)機(jī)關(guān)登記并辦理補(bǔ)發(fā)。制發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)以適當(dāng)方式公布新印章啟用和舊印章作廢。使用已作廢村民委員會(huì)印章的，按私刻公章行為處理。村民委員會(huì)因故需要更換印章，制發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)在頒發(fā)新印章的同時(shí)收繳其舊印章。鄉(xiāng)級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府民政部門(mén)要監(jiān)督做好村民委員會(huì)換屆后的印章移交工作。換屆選舉工作結(jié)束后，上一屆村民委員會(huì)應(yīng)在１０天內(nèi)向本屆村民委員會(huì)移交印章。拒不移交村民委員會(huì)印章的，由制發(fā)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追繳，并追究責(zé)任。
