近日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義公布的2009年度審計(jì)工作報(bào)告，披露了對(duì)56個(gè)中央部門、310個(gè)所屬單位的審計(jì)情況。天文數(shù)字一樣的地方債，擠占挪用財(cái)政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，災(zāi)后重建基金使用不規(guī)范且進(jìn)度緩慢，甚至使用虛假發(fā)票，每一個(gè)問題的背后都是國(guó)家財(cái)政的巨額損失。
對(duì)比近年來的審計(jì)工作報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)，一個(gè)明顯的趨勢(shì)是，存在問題幾乎年年如此。事實(shí)上，我們不僅要對(duì)違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件及時(shí)處理和公布，也理所當(dāng)然地要對(duì)負(fù)有責(zé)任的中央部門和單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)。
6月23日下午，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大十一屆常委會(huì)第十五次會(huì)議作了《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱報(bào)告）。
和往年的審計(jì)報(bào)告相比，今年的報(bào)告始終把擴(kuò)內(nèi)需一攬子政策的貫徹落實(shí)情況作為審計(jì)工作的重中之重，而這也成為貫穿報(bào)告的一條主線�？v觀今年的報(bào)告，形式和內(nèi)容都有很大變化。形式上，在向全國(guó)人大常委會(huì)提交報(bào)告的同時(shí)，還提交了已公告的21個(gè)單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果、56個(gè)中央部門2009年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果、2008年以來已結(jié)案的審計(jì)署移送的部分典型案件和事項(xiàng)等3個(gè)附件。內(nèi)容上，審計(jì)報(bào)告對(duì)問題不回避、不掩飾，著重反映了預(yù)算執(zhí)行和管理的總體情況、存在的普遍性和重大的問題、產(chǎn)生問題的制度層面的原因；作為附件的單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告，具體揭示了每項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)容，使報(bào)告的層次更加清晰。“這初步搭建起以審計(jì)工作報(bào)告制度為核心，單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告作補(bǔ)充和配套的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告體系。”審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人說，這是制度上的一大進(jìn)步。
除此之外，地方債、民生資金和民生工程、資源環(huán)境審計(jì)等這些“反映最新情況和問題”的內(nèi)容也成為今年報(bào)告中的亮點(diǎn)。而尤為引人注意的是，和往年不同的是，在我國(guó)逐漸加大保障性住房建設(shè)力度的背景下，報(bào)告中也首次披露了保障性住房的審計(jì)情況。
根據(jù)審計(jì)署6月25日網(wǎng)上刊出的“2010年審計(jì)工作報(bào)告問卷調(diào)查”顯示，截至7月1日，75%的網(wǎng)友對(duì)報(bào)告滿意，多數(shù)網(wǎng)友認(rèn)為今年報(bào)告在內(nèi)容上與往年相比有明顯變化，披露問題的力度在加大，而且報(bào)告結(jié)尾部分提出的四條建議針對(duì)性和操作性都比較強(qiáng)，同時(shí)希望今后的審計(jì)工作應(yīng)在日常審計(jì)、跟蹤審計(jì)方面加大力度，公開審計(jì)結(jié)果推動(dòng)制度完善。
擴(kuò)內(nèi)需政策落實(shí)成報(bào)告主線
去年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中央出臺(tái)了擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子政策措施。“審計(jì)機(jī)關(guān)不僅在所有審計(jì)項(xiàng)目中都關(guān)注了中央相關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)情況、執(zhí)行中存在的問題和政策實(shí)施效果等，而且在今年的審計(jì)工作報(bào)告中也將其作為一條主線貫穿全篇，每個(gè)部分都結(jié)合具體審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行了反映。”審計(jì)署辦公廳人士表示。
報(bào)告顯示，審計(jì)署加大了對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)力度，并重點(diǎn)組織對(duì)京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站和1981個(gè)擴(kuò)內(nèi)需投資項(xiàng)目等進(jìn)行了跟蹤審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。報(bào)告在肯定投資項(xiàng)目的完成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展奠定基礎(chǔ)的同時(shí)，指出仍存在招投標(biāo)、投資管理、執(zhí)行土地和環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策方面的問題，具體表現(xiàn)在招投標(biāo)管理不嚴(yán)格、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題比較普遍；部分項(xiàng)目投資管理不夠規(guī)范；土地和環(huán)境保護(hù)等政策措施未完全落實(shí)到位。
在用于擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目的新增貸款的結(jié)構(gòu)和投向方面，報(bào)告在金融機(jī)構(gòu)審計(jì)情況一項(xiàng)顯示，一些政策性金融機(jī)構(gòu)近年來大力發(fā)展商業(yè)性業(yè)務(wù)，在一定程度上影響到政策性業(yè)務(wù)的深入開展，部分政策性信貸支持未能完全落到實(shí)處，違規(guī)操作或超范圍經(jīng)營(yíng)問題也比較突出，涉及金額共計(jì)203.01億元。在審計(jì)部分國(guó)有商業(yè)銀行2009年新增貸款方面也發(fā)現(xiàn)，部分新增貸款結(jié)構(gòu)不盡合理，主要是中長(zhǎng)期貸款占比高、房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)增長(zhǎng)快、對(duì)農(nóng)業(yè)和小企業(yè)的信貸支持力度不夠，還有部分貸款的投向不符合規(guī)定。
“審計(jì)工作報(bào)告反映的這些情況，都是所能掌握和確定的最新情況，很多是政策落實(shí)中出現(xiàn)的新情況和新問題。”上述審計(jì)署人士表示。
首次披露地方債
“切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，增強(qiáng)內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。”這是國(guó)務(wù)院總理溫家寶在今年政府工作報(bào)告中所提到的重要任務(wù)。報(bào)告中單列“對(duì)地方財(cái)政和地方政府性債務(wù)管理的審計(jì)情況”進(jìn)行及時(shí)跟進(jìn)，首次披露了有關(guān)地方債的信息。
報(bào)告顯示，地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，而且部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬億元，去年新增1.04萬億元，但僅有8.92%用于中央擴(kuò)內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金。在這些地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100%，最高的達(dá)364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力不足。
有業(yè)內(nèi)人士指出，天文數(shù)字一樣的地方政府債務(wù)是如何產(chǎn)生的，是一個(gè)必須面對(duì)的大問題。這里有體制性和政策性因素，有執(zhí)政理念問題，更反映出監(jiān)管問題。1994年的分稅制，在收入層面相對(duì)規(guī)范了中央和地方之間的分配關(guān)系，初步建立了分稅制財(cái)政體制，省以下地方政府間的財(cái)政體制較普遍地帶來財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下壓。要地方干得事越來越多，可支配收入?yún)s相對(duì)不足，很多地方不舉債就不能過日子。
“在摸清地方政府性債務(wù)底數(shù)的情況下，要制訂逐步清理化解逾期債務(wù)方案，落實(shí)償債責(zé)任，有效管理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制增量債務(wù)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)移。”劉家義表示。他同時(shí)建議，應(yīng)清理整合現(xiàn)有融資平臺(tái)公司，加強(qiáng)地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，規(guī)范融資平臺(tái)公司的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)和籌資行為。
重民生首提保障房審計(jì)
去年報(bào)告中，首次披露了對(duì)城市基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)、財(cái)政支農(nóng)資金和種糧農(nóng)民補(bǔ)貼資金的審計(jì)調(diào)查結(jié)果，報(bào)告開始注重向“民生保障”問題逐漸傾斜。“重民生”在今年的報(bào)告中也得到更多延續(xù)和體現(xiàn)，“重點(diǎn)民生資金和民生工程審計(jì)情況”這個(gè)單列項(xiàng)足可見其重視程度。而尤為引人注意的是，對(duì)保障房的審計(jì)結(jié)果也首次出現(xiàn)在報(bào)告中。
報(bào)告顯示，2009年，在國(guó)際金融危機(jī)影響下，各級(jí)財(cái)政仍大幅度增加民生投入，著力提高社會(huì)保障能力和生產(chǎn)生活水平。各級(jí)財(cái)政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長(zhǎng)25.58%和61.5%，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
但從審計(jì)情況看，仍有一些問題值得關(guān)注。首先是部分政策在執(zhí)行中存在偏差，影響相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。包括中央財(cái)政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金在部分糧食主產(chǎn)省區(qū)的分配比例較少；在城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金的分配中，194個(gè)區(qū)縣向不符合條件的6.29萬戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補(bǔ)助3.3億元，其中向1.19萬戶登記擁有個(gè)人企業(yè)、車輛或兩套以上住房的家庭發(fā)放7376.65萬元；9個(gè)城市向705戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼86.89萬元、分配廉租住房74套。“部分政策在執(zhí)行中存在偏差，影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”劉家義直言。
另外，部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，未達(dá)到預(yù)期效果。截至2009年底，抽查19個(gè)省市的448個(gè)新建廉租住房和10個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目?jī)H完成計(jì)劃投資額的41%和42%，其中225個(gè)項(xiàng)目的地方配套資金落實(shí)率平均為44%。同時(shí)，項(xiàng)目的后續(xù)管理也需要加強(qiáng)。“隨著廉租住房大批建成并逐步投入使用，一些地區(qū)出現(xiàn)了租金收取難、日常管理維護(hù)難和不符合保障條件的住戶退出難等現(xiàn)象，”劉家義表示，“這不利于形成廉租住房入住和退出的良性循環(huán)機(jī)制。”
與住房問題相關(guān)，審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，部分地方違法違規(guī)用地問題仍然突出。重點(diǎn)檢查的13個(gè)城市有10.19萬畝土地存在未批先用、違規(guī)出讓和擅自改變用途等現(xiàn)象，其中7個(gè)市的用地單位未批先用土地3.18萬畝，包括0.72萬畝耕地和0.27萬畝基本農(nóng)田。
針對(duì)審出的問題，財(cái)政部、國(guó)土資源部等部門下發(fā)了有關(guān)通知，各地制訂和完善了48項(xiàng)制度，已追繳、撥付和歸還專項(xiàng)資金209.19億元，收回土地或補(bǔ)辦用地審批手續(xù)4.31萬畝，并給予40名責(zé)任人員黨紀(jì)政紀(jì)處分。
災(zāi)后重建基金使用不規(guī)范且進(jìn)度緩慢
報(bào)告還披露了汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建和玉樹地震抗震救災(zāi)跟蹤審計(jì)的情況，備受人們關(guān)注。
審計(jì)結(jié)果顯示，有關(guān)部門和地方積極調(diào)配資源，注重加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保證了汶川地震災(zāi)后重建資金的安全完整和建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)，但災(zāi)后重建的資金使用也存在問題。
中央重建基金結(jié)存于多個(gè)部門和單位，部分資金使用不夠規(guī)范。截至2009年底，8家中央單位結(jié)存中央重建基金51.79億元，災(zāi)區(qū)各級(jí)財(cái)政部門和使用單位結(jié)存298.63億元。此外，還有58.19億元重建資金被違規(guī)用于規(guī)劃外項(xiàng)目、日常經(jīng)費(fèi)支出和歸還欠款等。“由于缺乏統(tǒng)籌管理，資金撥付進(jìn)度與重建進(jìn)展銜接不夠，一些項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度較慢，造成部分資金結(jié)存。”劉家義表示。
審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目的規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際情況不盡相符，有的規(guī)劃未完全落實(shí)。3個(gè)受災(zāi)省2009年下半年對(duì)重建規(guī)劃進(jìn)行中期調(diào)整后，仍有274個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際情況不符，占抽查數(shù)的24%。在規(guī)劃落實(shí)方面，有82所學(xué)校的3967畝新增建設(shè)用地未辦理審批手續(xù)；有28個(gè)項(xiàng)目超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)22.51萬平方米，平均超出37.8%。
關(guān)于青海玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計(jì)情況，劉家義指出，玉樹地震發(fā)生后，審計(jì)署緊急部署救災(zāi)資金物資跟蹤審計(jì)工作。對(duì)18個(gè)中央部門單位、31個(gè)省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的審計(jì)情況表明，救災(zāi)資金的撥付、使用和物資發(fā)放情況較好，審計(jì)尚未發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)問題。
“審計(jì)署已制定玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)方案，將救災(zāi)資金物資審計(jì)與災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)結(jié)合起來，實(shí)行全過程跟蹤，并適時(shí)向社會(huì)公告審計(jì)情況。”劉家義明確表示。
土地環(huán)保審計(jì)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
自去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以來，如何轉(zhuǎn)變成為事關(guān)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的緊迫性工作，也成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。今年的審計(jì)工作以節(jié)能減排、土地出讓收入等資金的管理和使用情況為切入點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注中央關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行、階段性目標(biāo)完成、資金管理使用和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)情況。
報(bào)告中指出，通過對(duì)18個(gè)省區(qū)的節(jié)能減排資金和11個(gè)省區(qū)的土地專項(xiàng)資金的審計(jì)，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)部分地方違法違規(guī)用地問題仍較突出，部分地區(qū)節(jié)能減排項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展較慢。其中重點(diǎn)檢查的13個(gè)城市，有10.19萬畝土地存在未批先用、違規(guī)出讓和擅自改變用途等問題，其中7個(gè)市的用地單位未批先用土地3.18萬畝，包括0.72萬畝耕地和0.27萬畝基本農(nóng)田。
抽查的18個(gè)省區(qū)中，有兩個(gè)省2007年至2009年實(shí)施的十大節(jié)能工程項(xiàng)目，僅完成計(jì)劃的69%；至2009年底，6個(gè)省的既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造項(xiàng)目、15個(gè)省區(qū)的污水處理廠項(xiàng)目和垃圾處理場(chǎng)項(xiàng)目?jī)H完成“十一五”規(guī)劃要求的28%、62%和41%。
審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，11個(gè)省區(qū)應(yīng)征未征土地出讓金等收入381.81億元，未將683.99億元土地專項(xiàng)資金納入預(yù)算管理；16個(gè)省區(qū)滯留、閑置節(jié)能減排資金9.67億元；還有20個(gè)省區(qū)擠占、挪用和套取土地專項(xiàng)資金77.85億元、節(jié)能減排專項(xiàng)資金2.82億元，主要用于公共工程建設(shè)和彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)等。
據(jù)審計(jì)署辦公廳人士介紹，報(bào)告中揭示了一些應(yīng)引起高度關(guān)注的問題，如部分地方違法違規(guī)用地問題仍較突出，部分地區(qū)節(jié)能減排項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展較慢，相關(guān)專項(xiàng)資金管理和使用不夠嚴(yán)格和規(guī)范等。
有業(yè)內(nèi)人士指出，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變滯后是多方因素造成，最大癥結(jié)在于體制機(jī)制不合理。對(duì)此，報(bào)告也提出了一些制度性的建議，比如建議國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，健全事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制。在合理界定各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，圍繞基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，合理調(diào)整中央與地方收入劃分，著力增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的保障能力。
