出國(guó)考察成“待遇”

本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，官員公費(fèi)出國(guó)考察，已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。

據(jù)可以查閱到的公安部、外交部消息：2003年共批準(zhǔn)發(fā)出干部因公出境通行證和護(hù)照21萬(wàn)本，出境4373600多人，其中到香港、澳門特區(qū)為3168400人次，到外國(guó)為1105200人次。

我國(guó)官員公費(fèi)出國(guó)考察制度是在上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始的，其目的是讓官員出去開(kāi)闊眼界，學(xué)習(xí)一些發(fā)達(dá)國(guó)家的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”。但不知從何時(shí)起，出國(guó)考察似乎成了某些官員的“慣性思維”，一有什么新項(xiàng)目或新舉措，總要出國(guó)考察一番。

“按理說(shuō)，有些官員出國(guó)考察是必要的。”中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)系張鳴教授接受本刊記者采訪時(shí)指出，“但遺憾的是，目前官員出國(guó)考察在不少地方和部門，已變異成一種官員的福利或待遇，最終成為官員走向腐化歧途的一種誘導(dǎo)劑。”

據(jù)了解，有些地方和部門甚至還以文件的形式，把“取消出國(guó)考察”作為對(duì)官員的一種處罰手段。比如2005年11月16日，河北省政府在清理政府投資項(xiàng)目拖欠工程款的過(guò)程中，規(guī)定完不成清欠任務(wù)的單位領(lǐng)導(dǎo)不得出國(guó)考察。從禁止出國(guó)考察成為被懲罰條件來(lái)看，在一些人的眼中，出國(guó)考察內(nèi)涵頗耐人尋味。

“有些地方或單位，官員公費(fèi)出國(guó)考察就是一種慣例的職級(jí)待遇，內(nèi)涵中承載著很多工作表現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、休假等性質(zhì)。”北京直屬機(jī)關(guān)一位姓王的年輕公務(wù)員認(rèn)為，“這些官員出國(guó)考察并非從工作需要出發(fā)，而是按級(jí)別安排，以致出現(xiàn)有些領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別高的，沒(méi)有明顯工作需要，一年也出幾次國(guó)。有些有工作需要的官員，因?yàn)榧?jí)別不到或沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)定，想出去也沒(méi)機(jī)會(huì)出去。”

“這種把出國(guó)考察變成旅游的做法，是一種公權(quán)濫用的具體表現(xiàn)。”政協(xié)北京市十屆委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、民建北京市委副主委曾廣宇對(duì)本刊記者表示。

事實(shí)上，我國(guó)多數(shù)地方政府對(duì)官員出國(guó)考察都有相關(guān)規(guī)定，最明顯的是指標(biāo)化管理。比如“省部級(jí)官員每年可以兩次出國(guó)考察，局處級(jí)官員每年可以一次出國(guó)考察”；“一年出國(guó)考察一次的，可以考察兩個(gè)國(guó)家，時(shí)間不超過(guò)12天”，等等。

這種規(guī)定的本意，是用于控制政府官員出國(guó)考察，但現(xiàn)實(shí)中又往往演變成官員的福利或待遇。有些官員抱著“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”的心態(tài)，為了出國(guó)，甚至不惜造假，把“考察”變成“國(guó)際丑聞”的事情也時(shí)有發(fā)生。

據(jù)報(bào)道，2006年11月20日，安徽省人民檢察院以副檢察長(zhǎng)徐文艾為團(tuán)長(zhǎng)的公務(wù)考察團(tuán)一行10人，在芬蘭赫爾辛基機(jī)場(chǎng)辦理入境手續(xù)時(shí)，被查出偽造的芬蘭司法部邀請(qǐng)函，以及存在擅自變更出訪路線、增加目的地國(guó)家等違規(guī)違紀(jì)事實(shí)。2007年4月，徐文艾被撤職查辦。

失控源于制度虛設(shè)

我國(guó)對(duì)官員公費(fèi)出國(guó)考察有著嚴(yán)格規(guī)定，但本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些規(guī)定面前，有些官員卻鉆政策空子，打“擦邊球”，以考察名義變相出國(guó)旅游，基本處于失控狀態(tài)。

早在1993年10月2日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就曾發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)禁用公費(fèi)變相出國(guó)(境)旅游的通知》。2004年春，中辦、國(guó)辦就發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制干部出境、出國(guó)活動(dòng)開(kāi)支》的通知。2007年8月7日，中紀(jì)委就徐文艾事件發(fā)出通報(bào)強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)各部門要采取得力措施，堅(jiān)決剎住以公務(wù)活動(dòng)為名公款出國(guó)(境)旅游的不正之風(fēng)，等等。

“中央和一些地方政府近年來(lái)出臺(tái)不少規(guī)范官員出國(guó)考察的規(guī)定，但這些規(guī)定并沒(méi)有抑制住官員出國(guó)考察熱潮。”南開(kāi)大學(xué)博士生導(dǎo)師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時(shí)表示，“官員熱衷于出國(guó)考察，主要花的都是公款。另外我們實(shí)行的是指標(biāo)式管理，出國(guó)考察次數(shù)都是按官職大小而定，級(jí)別高的即使沒(méi)有公務(wù)需要，也可以名正言順地"出國(guó)考察"。官員公費(fèi)出國(guó)考察審批程序也過(guò)于簡(jiǎn)易、限制太過(guò)寬松，在源頭就沒(méi)有堵住，接下來(lái)的要組織部門同意、向紀(jì)檢部門報(bào)告、經(jīng)外事部門審批，也基本上就是走走形式。”

“官員出國(guó)考察缺少可操作的具體的追究、處罰條款。”李成言教授指出，“現(xiàn)實(shí)中，很少見(jiàn)有關(guān)官員因違規(guī)公費(fèi)出國(guó)考察被處罰。不用付出代價(jià)的違規(guī)行為，在再多的禁令面前，也必將暢通無(wú)阻。在如今這個(gè)信息時(shí)代，出國(guó)考察已不是惟一的學(xué)習(xí)方法，要利用各種現(xiàn)代傳播技術(shù)，開(kāi)拓學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)的其他渠道，以堵塞部分官員出國(guó)考察的種種借口。即使對(duì)那些必要的出國(guó)考察，也應(yīng)該嚴(yán)加管理。如果所有的地方官員公費(fèi)出國(guó)都需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的報(bào)批手續(xù)，其經(jīng)費(fèi)報(bào)銷都要經(jīng)過(guò)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查，官員對(duì)公費(fèi)出國(guó)考察也難免會(huì)權(quán)衡得失。”

受訪的多位專家認(rèn)為，出國(guó)考察本是與國(guó)際接軌的一條通道，通過(guò)觀摩、學(xué)習(xí)和借鑒，往往可以增長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)，開(kāi)闊視野。但目前對(duì)出國(guó)考察與出國(guó)旅游怎么界定？是否學(xué)到東西誰(shuí)來(lái)評(píng)判，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，誰(shuí)來(lái)查處？堵住這些體制上的漏洞，才是當(dāng)前規(guī)范官員出國(guó)考察的當(dāng)務(wù)之急。