2月17日，從下午五點四十開始，北京地鐵前門站的客流量達到每十五分鐘7500人，已達到該站最高通行能力。馬馺　攝

　　□記者 黃海 張舵 北京報道

　　近年來，北京城市人口規(guī)模呈現(xiàn)快速膨脹趨勢，城市資源承載和運行保障壓力不斷加大。“努力遏制人口無序過快增長”已被北京市“十二五”規(guī)劃綱要 列為未來五年工作的重中之重，市長郭金龍在今年的政府工作報告中明確提出，“加強人口調(diào)控管理”，“抓緊研究制定人口有序管理的一攬子政策措施”。

　　首都北京調(diào)控人口規(guī)模箭在弦上，市民矚目，全國關(guān)注。

　　常住總?cè)丝谝淹黄?020年的控制目標

　　截至2009年底，北京市實際常住人口總數(shù)為1972萬人，已經(jīng)突破了國務(wù)院批復的《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》所確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標，更大大突破了北京“十一五”規(guī)劃末常住人口1625萬人的控制目標。

　　2010年，北京市人大常委會和北京市政協(xié)常委會相繼組織專題調(diào)研組調(diào)研北京人口規(guī)模問題，并就此提出專題報告《經(jīng)濟參考報》記者采訪相關(guān)人士了解到，依據(jù)這兩個專項調(diào)研，北京人口規(guī)�？焖倥蛎浘哂兴拇蟊憩F(xiàn)。

　　一是常住總?cè)丝谝淹黄?020年的控制目標。

　　相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)表明，截至2009年底，北京市實際常住人口總數(shù)為1972萬人，已經(jīng)突破了國務(wù)院批復的《北京城市總體規(guī)劃(2004年 -2020年)》確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標，更大大突破了北京“十一五”規(guī)劃末常住人口1625萬人的控制目標。

　　二是流動人口總量估算已超過1000萬。北京快速增長的主要是流動人口“十一五”前四年流動人口增量逐年加大，共增加151.8萬人，年均增長 37.9萬，占常住人口增加總量的69.9%。如果將駐京部隊、在社會上散居未登記的和短期從外地來京探親訪友、旅游觀光、就醫(yī)療養(yǎng)的流動人口估算在內(nèi)， 北京流動人口的總量已超過1000萬。

　　從登記就業(yè)情況看，北京流動人口登記為“已就業(yè)”的占57.4%，行業(yè)分布主要集中在建筑、制造、住宿餐飲、批發(fā)零售以及居民服務(wù)等行業(yè)。其中從事第三產(chǎn)業(yè)的有305萬人，占已就業(yè)總數(shù)的69.7%。

　　從居住分布看，流動人口在北京城市核心區(qū)已經(jīng)處于飽和并相對穩(wěn)定的狀態(tài)，主要集中在城市功能拓展區(qū)和發(fā)展新區(qū)，這兩個功能區(qū)的流動人口占登記總數(shù)的88%，而且發(fā)展新區(qū)的流動人口逐年加速增長的趨勢明顯。

　　流動人口在京居住半年以上的有726.4萬人，占95.1%；居住時間超過五年的有123.2萬人，占16.1%；舉家遷移的比例逐年提高，達到41.2%。

　　三是戶籍人口快速增長�！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃(2004年-2020年)》提出2020年北京戶籍人口控制目標為1350萬人。2009年底，北 京戶籍人口為1246萬人。近年首都戶籍人口快速增長，平均每年增長約16萬人。如果繼續(xù)按這個速度增長，預計到2016年將達到2020年的戶籍人口控 制目標。

　　四是加速增長的趨勢十分明顯“十一五”前四年，北京年均增長54.3萬人，比“十五”期間年均多增近20萬人，加速增長的趨勢十分明顯，特別是 前兩年每年增加超過60萬人。如果不進一步加大調(diào)控力度，2015年北京市常住人口勢必達到2300萬人，2020年勢必突破2500萬人。

　　超過資源承載極限

　　目前的人口規(guī)模已經(jīng)接近甚至超過北京環(huán)境資源的承載極限，致使水、電、氣、熱、煤的供應(yīng)常年緊張，特別是水資源短缺已經(jīng)到了十分嚴重的程度，糧、油、蛋、菜、奶等生活必需品絕大部分靠從外埠調(diào)入，穩(wěn)定保障供給的難度很大。

　　首先，目前的人口增長與有限的資源、環(huán)境承載力之間矛盾尖銳。資源供給增量有限給北京市城市運轉(zhuǎn)帶來很大風險和不確定性。以水資源為例，北京市 年均可利用水資源僅為26億立方米，實際年均用水約36億立方米，超出部分靠消耗水庫庫容、超采地下水以及應(yīng)急水源常態(tài)化維持，僅2000年至2007年 全市就累計超采地下水56億立方米。由于人口快速增長，生活用水已占用水總量的44%，如果人口持續(xù)膨脹，南水北調(diào)的水量將被快速增長的人口所吞噬。由于 南水北調(diào)工程因工程進度問題給北京供水的時間從2010年推遲到2014年，加上北京連續(xù)12年干旱導致可利用水資源量大幅衰減，以及隨著城市規(guī)模和人口 規(guī)模增長加速帶來的用水剛性需求，北京的供水安全已受到嚴重威脅。

　　其次，基本公共服務(wù)與社會管理的壓力空前。北京道路擁堵日益嚴重、公共交通不堪重負；生活垃圾處理困難。在義務(wù)教育、醫(yī)療、住房、社會保障、計劃生育、就業(yè)服務(wù)諸多方面，對流動人口的社會管理和公共服務(wù)滯后，帶來許多社會矛盾。

　　以垃圾處理為例，人口快速膨脹使生活垃圾大增。2009年，全市生活垃圾產(chǎn)生量669萬噸，日產(chǎn)生量1.83萬噸，但全市垃圾處理能力僅 1.27萬噸/日，缺口較大。北京目前的垃圾處理結(jié)構(gòu)不盡合理，主要以填埋為主，焚燒和生化處理比例很低。按照現(xiàn)在垃圾產(chǎn)生量和填埋速度，全市大部分垃圾 填埋場將在4-5年內(nèi)填滿封場，由于垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)緩慢，北京目前深陷“垃圾圍城”窘境。專家分析，單就解決垃圾填埋問題，從2011年到2020年， 北京將需要3200畝土地。

　　外地人購房需求旺盛成為助推北京房價猛漲的重要因素之一。據(jù)統(tǒng)計，2005年-2009年全市成交商品住宅中，外埠個人購買的26.6萬套，占32.3%。

　　流動人口子女在京入托入學加劇了北京的“入托難”“入學難”，北京的教育資源被大量占用。2008年在京接受義務(wù)教育的流動人口子女有41.8萬人，占北京學生總數(shù)的40%。部分區(qū)縣教育支出的一半用于流動人口的子女。

　　三是給社會穩(wěn)定帶來壓力。在一些流動人口聚居的地方，居住環(huán)境惡劣，安全缺乏保障，無照經(jīng)營、“黑車”營運、制販假冒偽劣商品、非法行醫(yī)問題多發(fā)。北京流動人口登記狀態(tài)為已就業(yè)的只約57.4%，一部分流動人口因工作不穩(wěn)定、生活沒保障而成為潛在的不安定因素。

　　北京城鄉(xiāng)接合部流動人口聚居區(qū)治安隱患嚴重。2007年全市共打掉以地緣糾合的流動人口犯罪團伙870個，同比上升33%。全市流動人口涉案數(shù)由2001年的35314件增加到2008年的56098件，占全市案件的比重由71.4%上升到89.5%。

　　流動人口增長最快

　　以戶籍人口為例，中央、軍隊和北京市三大系統(tǒng)進京戶口審批機制缺乏制約。單位、部門之間彼此獨立，進京準入條件不統(tǒng)一，且進京戶口均自行決定，造成審批進京人數(shù)規(guī)模較大，造成戶籍人口規(guī)模調(diào)控困難。

　　相關(guān)調(diào)研報告分析，北京人口規(guī)�？焖倥蛎浻猩羁痰慕�(jīng)濟、社會原因。首先是我國正處于城市化、工業(yè)化加速發(fā)展的歷史時期，大量農(nóng)村人口涌向北京這 樣的大城市是大勢所趨；其次，由于經(jīng)濟快速發(fā)展，提供了大量就業(yè)崗位，本地新增勞動力無法滿足需求，流動人口來京就業(yè)也是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然；再次，北京 集中了全國優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟、教育、醫(yī)療、文化、行政資源，就像一條巨大的吸水龍把全國各地各種需求的人吸引過來。

　　此外，相關(guān)人士表示，北京人口快速增長還有一些自身的深層原因。比如認識問題。北京市人大常委會的相關(guān)人士透露，從他們調(diào)查的情況看，“對于首 都人口規(guī)模調(diào)控這一全局性、根本性的問題，各級領(lǐng)導認識并不完全一致。一些部門和地方?jīng)]有將調(diào)控人口規(guī)模擺上重要位置，處于目標游移不明，政策導向不一， 甚至放任自流、無所作為的狀況。”

　　其次是協(xié)調(diào)問題。相關(guān)專家表示，以戶籍人口為例，中央、軍隊和北京市三大系統(tǒng)進京戶口審批機制缺乏制約。單位、部門之間彼此獨立，進京準入條件不統(tǒng)一，且進京戶口均自行決定，造成審批進京人數(shù)規(guī)模較大，造成戶籍人口規(guī)模調(diào)控困難。

　　此外，調(diào)控方法也存在一些局限。專門研究人口問題的北京市政協(xié)委員、北京大學教授陸杰華表示，北京調(diào)控人口最難的是對增長最快的流動人口缺乏調(diào) 控手段。北京人口規(guī)劃與管理的對象應(yīng)從戶籍人口為主轉(zhuǎn)為以常住人口為主，調(diào)控管理手段也需要從以行政手段為主轉(zhuǎn)為行政、經(jīng)濟、法律、社會等手段綜合運用， 提高調(diào)控的能力。

　　直面難題 指標調(diào)控

　　專家分析，北京對進京指標的控制無疑會進一步收緊，不排除指標在一個時期逐年遞減，外地戶口進京的難度只會越來越大。這一點已得到北京有關(guān)部門初步證實。

　　在北京市今年的政府工作報告和北京市“十二五”規(guī)劃綱要中，均旗幟鮮明地提出對人口進行總量控制，并提出了基本原則和思路。

　　相關(guān)人士透露，這次調(diào)控既針對戶籍人口也針對流動人口，既強調(diào)總量控制也強調(diào)優(yōu)化結(jié)構(gòu)“直面難題，力求實效”。

　　一是實行戶籍指標調(diào)控“以指標管人”。北京市明確提出“堅持總量控制、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，在嚴格執(zhí)行準入政策同時，實行戶籍指標調(diào)控。合理配置進京戶籍指標，優(yōu)先解決好符合首都發(fā)展需要的專業(yè)管理和技術(shù)人才的落戶需求。”

　　如何確定“指標”，這些指標又如何“合理配置”并確保不被各個系統(tǒng)突破，“優(yōu)先解決”的具體對象如何界定，這些目前還沒有答案。但專家分析，北 京對進京指標的控制無疑會進一步收緊，不排除指標在一個時期逐年遞減，外地戶口進京的難度只會越來越大。這一點已得到北京有關(guān)部門初步證實。北京市人力資 源和社會保障局副局長張祖德透露，今年對戶籍進京不會出臺具體的數(shù)量控制指標，“不過人數(shù)上會延續(xù)逐年降低的趨勢”，將著重提升引進質(zhì)量。

　　二是研究實施居住證制度“以證管人”。北京過去對流動人口的調(diào)控缺乏有效手段，準確統(tǒng)計流動人口也很難。這次明確提出，以居住證為載體，按照“來有登記、走有核銷”的基本要求對流動人口進行實時動態(tài)監(jiān)控。

　　居住證制度究竟如何設(shè)計，與暫住證區(qū)別何在，對獲得居住證是否設(shè)立“門檻”(比如在京常住多少年)，對居住證發(fā)放是否像車牌一樣實施總量控制， 拿到居住證可享受哪些權(quán)利和需要承擔什么義務(wù)，拿不到居住證的流動人口如何在北京生存(比如是否不能租房買房、不能就業(yè))，相信北京的流動人口都期待盡快 揭曉謎底。

　　專家分析，居住證制度無疑是直接針對北京增加最快最多也最難調(diào)控的流動人口。居住證如果只是一張紙就缺乏實質(zhì)意義，如果與就業(yè)、住房、社會保障、養(yǎng)老、戶籍、教育、醫(yī)療、計劃生育等政策結(jié)合起來，就會具有調(diào)控管理流動人口總量的實際功能。

　　三是引導人口合理布局，有序疏解核心區(qū)人口。北京早已開始有計劃地將首都功能核心區(qū)的部分戶籍人口疏解到其他區(qū)縣特別是一些發(fā)展很快的新城，以 緩解中心城人口過度集聚帶來的壓力。北京市劃撥建設(shè)用地建設(shè)定向安置房，用于首都功能核心區(qū)人口疏解對接安置，原東城區(qū)對接順義、原西城區(qū)對接昌平、原宣 武區(qū)對接豐臺和大興、原崇文區(qū)對接朝陽。北京將集中力量聚焦通州的發(fā)展，讓其全面承接中心城功能疏解。順義、亦莊—大興、昌平和房山等重點發(fā)展新城，也是 疏解中心城功能和人口的主要目標地。

　　觀點

　　調(diào)控人口比“限車治堵”更復雜敏感

　　調(diào)控人口比“限車治堵”涉及更多群體的更重大利益，復雜敏感，北京作為首都更容易引起國內(nèi)外關(guān)注。調(diào)控的具體政策措施無可避免地要面對各界拷問：是否歧視外地人，是否公平，是否正義？

　　北京隆安律師事務(wù)所高級合伙人強磊表示，北京人口調(diào)控要取得真正成功，具體政策首先要經(jīng)得起各方面拷問，確保有效避免引發(fā)重大爭議和民怨。

　　一是調(diào)控人口規(guī)模要與促進社會公平尋求平衡。多位專家表示，控制人口與促進公平無疑存在矛盾。以教育為例，北京教育越公平，流動人口子女入托入 學越容易，就越吸引更多外地人帶孩子到京就學，就越不利于人口控制；北京如果限制外地孩子在京求學，這種限制越嚴，越有利控制人口，但又會被視為不公平和 歧視外地人。

　　北京市政協(xié)委員、西城區(qū)教委新聞發(fā)言人李燕玲認為，在研究教育改革和人口調(diào)控問題時，在更好地關(guān)注民生、維護教育公平的同時，要兼顧北京人口調(diào)控和社會發(fā)展實際。

　　北京市政協(xié)委員、清華大學公共管理學院副院長巫永平認為，北京在控制人口規(guī)模過程中需要堅持包容和開放。他說，流動人口在分享北京土地、水、住 房、教育等資源的同時，對北京的發(fā)展做出了巨大貢獻，“全世界國際化大都市都是高度包容的城市，北京是全國人民的北京，包容性是它應(yīng)有的城市品質(zhì)”。

　　二是調(diào)控人口規(guī)模要體現(xiàn)依法行政和程序正義。強磊表示，北京調(diào)控人口規(guī)模的具體政策措施，不能與憲法、法律和法規(guī)相沖突，避免引發(fā)大規(guī)模行政訴 訟等司法風險，比如對流動人口子女的教育政策就不能與教育法相沖突。要做好充足的法律準備，比如實施居住證制度一定要以先完成地方立法為前提。

　　三是調(diào)控人口規(guī)模要靠加強協(xié)調(diào)來保障落實。據(jù)了解，北京將在2010年底人口普查的數(shù)據(jù)出來后，研究制定人口調(diào)控的具體政策措施。專家分析，相關(guān)具體政策的出臺首先要北京市協(xié)調(diào)出一個方案，并獲得中央支持。

　　北京市政協(xié)常委會調(diào)研報告因此建議：“盡快成立首都人口委員會，借鑒首都規(guī)劃委員會模式，制定重大人口決策，研究重大人口問題。”

　　調(diào)控絕非簡單“拒絕”和“驅(qū)趕”

　　“調(diào)控什么？不就是更嚴厲地拒絕更多外地人拿到進京指標和北京戶口，更堅決地把流動人口驅(qū)趕出北京、把老城區(qū)的居民驅(qū)趕到郊區(qū)？看來我的北京夢越來越渺茫了。”記者一位夢寐以求想調(diào)進北京的朋友這樣抱怨。

　　北京市政協(xié)委員、清華大學公共管理學院副院長巫永平表示，北京調(diào)控人口絕非簡單用行政手段實行“拒絕”和“驅(qū)趕”，調(diào)控包括綜合使用行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段等，更需要解決好轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高城市規(guī)劃實施水平和社會管理水平、加強區(qū)域合作等深層次問題。

　　一是提高產(chǎn)業(yè)和就業(yè)“門檻”，減少人口需求。北京市推廣“順義模式”。順義區(qū)的流動人口僅有其他區(qū)的三分之一或一半左右，主要是靠產(chǎn)業(yè)比較高端、本地人充分就業(yè)、提升傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)組織化程度減少對流動人口過度需求、在房屋租售等方面加強調(diào)控、對人口實行總量控制。

　　巫永平表示，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是人口規(guī)模調(diào)控的根本途徑，北京要繼續(xù)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)準入“門檻”，不能發(fā)展勞動密集型制造業(yè)，對低端產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)要改造升級，提高就業(yè)“門檻”。

　　二是簡化首都城市功能，分流人口。政協(xié)北京市第十一屆委員會港澳臺僑工作顧問黃鉞說，要解決北京人口、環(huán)境、資源失衡問題，應(yīng)在調(diào)整資源配置上找出路，簡化北京城市功能，保留政治中心、文化中心、國際交往中心等功能，將醫(yī)療、教育和經(jīng)濟等部分功能轉(zhuǎn)移到其他城市。

　　三是疏解中心城功能和促進區(qū)域協(xié)作，轉(zhuǎn)移人口。北京市政協(xié)委員、北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明認為，北京核心區(qū)、拓展區(qū)、發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵 養(yǎng)區(qū)人口分布嚴重不均衡，基本公共服務(wù)資源配置不合理，首都功能核心區(qū)政治、教育、醫(yī)療、商貿(mào)等功能高度集聚，導致核心區(qū)人口飽和、交通擁堵。北京需要在 通州等地加快打造副中心，加快新城建設(shè)，將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、交通等公共設(shè)施適度向新城傾斜，調(diào)控戶籍政策，如新遷入人口優(yōu)先落戶新城。

　　北京對周邊要素包括人口的集聚效應(yīng)明顯，人口規(guī)模和人口密度明顯高于周邊地區(qū)。應(yīng)探索建立京津冀人口有序流動機制，加快推進區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面實質(zhì)性合作，以產(chǎn)業(yè)就業(yè)引導人口轉(zhuǎn)移疏解。