“攤派煙草紅頭文件”背后的行業(yè)困局

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    早在2007年，湖北荊州市就曾因類似事件而被媒體曝光，當(dāng)時(shí)披露的與公安縣同屬荊州市的監(jiān)利縣關(guān)于公務(wù)用煙的紅頭文件，其行政攤派的力度，較此次公安縣有過之而無不及。“人不能兩次走進(jìn)同一條河流”，但歷史卻經(jīng)常卷入同一種漩渦。很明顯，行政系統(tǒng)的慣性力量并不像某些評(píng)論所歸納的那么簡(jiǎn)單，無論是“權(quán)力缺乏邊界”和“財(cái)政缺乏透明”，還是“有違反壟斷法”和“妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，都不足以解釋為什么一個(gè)地方政府能力行這種明顯有違法紀(jì)的決策。

    必須正視：依據(jù)目前的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，地方政府已逐漸演化為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的盈利主體。作為一個(gè)盈利主體，其任何決策都會(huì)基于自身風(fēng)險(xiǎn)與收益進(jìn)行利弊權(quán)衡。當(dāng)某些帶有明顯政治風(fēng)險(xiǎn)的決策屢屢出臺(tái)時(shí)，其背后的利益訴求就格外值得注意。

    已有報(bào)道指出，煙草作為公安縣重要的創(chuàng)收渠道，與該縣煙草稅收常年處于低位交相輝映，既是壓力也是動(dòng)力。5月4日央視二套《今日觀察》節(jié)目某評(píng)論嘉賓稱，公安縣所屬的荊州市每年煙草銷量20萬箱，其中12萬箱為湖南煙。其實(shí)湖南煙在荊州當(dāng)?shù)貙儆诘叵铝魍ǖ姆欠?ldquo;三煙”（假煙、走私煙、非正規(guī)渠道購進(jìn)煙），對(duì)當(dāng)?shù)囟愂赵斐芍苯記_擊。這正是公安縣乃至荊州市狠抓煙草保稅工作的初衷，也是公安縣此次對(duì)外解釋的說辭。

    煙草業(yè)屬于高稅率行業(yè)，其稅收利益的保護(hù)與分配一直是行政難題。在分稅制下，煙草業(yè)稅收的分配機(jī)制既涉及中央與地方的利益，也涉及生產(chǎn)方與銷售方的利益，換句話說，就是涉及不同地方政府的利益。而地方保護(hù)主義一直被視作妨礙中國(guó)煙草業(yè)做大做強(qiáng)的頑疾。加入世貿(mào)組織之后，為了應(yīng)對(duì)未來國(guó)際煙草巨頭的沖擊，國(guó)家煙草專賣局制定了“大企業(yè)、大品牌、大市場(chǎng)”的發(fā)展戰(zhàn)略，并在各個(gè)方面進(jìn)行了一系列漸進(jìn)改革。其中最引人注目的，則是在銷售領(lǐng)域的“工商分離”和確立省級(jí)商業(yè)公司的主導(dǎo)地位。

    在“工商分離”之前，煙草工業(yè)公司和煙草商業(yè)公司是一家，理所當(dāng)然地要實(shí)行區(qū)域封鎖以保證地產(chǎn)煙的銷量。實(shí)行“工商分離”之后，工業(yè)公司與商業(yè)公司各管一頭，從理論上一度被認(rèn)為可以有效解決地方保護(hù)。但由于財(cái)稅制度限制，地產(chǎn)煙的銷量與地方政府的稅收利益密切掛鉤，“工商分離”的實(shí)際效果并不理想。

    一個(gè)后果就是專賣體制封閉效應(yīng)的進(jìn)一步放大。省級(jí)商業(yè)公司的管制權(quán)力更加集中，工業(yè)企業(yè)卻徹底喪失了對(duì)銷售渠道的控制能力。任何一家煙草公司的產(chǎn)品要進(jìn)入商業(yè)公司的銷售系統(tǒng)，都只能在全國(guó)統(tǒng)一的訂貨會(huì)上與每一家市級(jí)商業(yè)公司一一簽署購銷合同。但這只徒有形式，具體的銷售量如何，還得看商業(yè)公司的臉色。原因很簡(jiǎn)單，零售商戶的貨源也受商業(yè)公司的控制，通過調(diào)整批零差價(jià)和發(fā)貨周期來影響某款產(chǎn)品的實(shí)際銷售，對(duì)商業(yè)公司來說是不難操作的事情。

    原本為了打破市場(chǎng)壁壘、促進(jìn)全國(guó)市場(chǎng)全流通的體制改革，逐漸演變成畸形的“渠道為王”，反而進(jìn)一步阻礙了重點(diǎn)品牌的做大做強(qiáng)。業(yè)內(nèi)甚至有人戲稱，“國(guó)家專賣”已經(jīng)成了“地方專賣”。在全國(guó)范圍內(nèi)，除非是缺乏強(qiáng)勢(shì)地產(chǎn)煙的省份，其他地區(qū)都在不遺余力地將本身企業(yè)做大做強(qiáng)，畢竟消費(fèi)總量的增長(zhǎng)空間有限，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅收增加才是大頭。煙草業(yè)的改革力度再大，也只能左右行業(yè)本身，卻無法左右地方政府的利益。

    另外，此次事件的主角公安縣頂多是一個(gè)決策執(zhí)行者。在上級(jí)政府和上級(jí)商業(yè)公司的雙重壓力下，確實(shí)只是一個(gè)“管理方式欠妥”的問題。這也就不難理解，為什么同樣的問題兩度被媒體曝光，荊州市卻依然我行我素。至于“三煙”泛濫，恐怕是一個(gè)短期內(nèi)無法解決的問題。湖北省禁售湖南煙，這是多年來業(yè)內(nèi)公開的秘密。只要這樣的屏蔽繼續(xù)，一個(gè)湖北人想抽湖南煙，就只能通過非法渠道購買。

    對(duì)中國(guó)煙草行業(yè)而言，比控?zé)煿�約的生效更為巨大的沖擊還是來自國(guó)外煙草巨頭的壓力。國(guó)內(nèi)煙草業(yè)整合之路還相當(dāng)漫長(zhǎng)。表面上看，目前煙草業(yè)的困境是地方利益之爭(zhēng)，但長(zhǎng)期來看，隨著市場(chǎng)逐步開放，國(guó)際煙草巨頭的市場(chǎng)份額逐步擴(kuò)張，受損的就不僅僅是地方政府的利益了。