八年以后，站在龍城中醫(yī)院門口，尤良俊仍然心有余悸，他這樣概括自己當(dāng)年為何決定打行政訴訟官司：“是被逼出來的!”
48歲的尤良俊是蒼南縣最大的民營醫(yī)院———龍城中醫(yī)院的院長。八年來，他打了一場漫長的行政訴訟官司，其起訴對象是醫(yī)院的上級主管部門蒼南縣衛(wèi)生局。
這起行政訴訟案是近十年來浙江省醫(yī)政執(zhí)法過程中，所涉及的處罰標(biāo)的額最高、受關(guān)注度最高、爭議最大的案件之一。
不過，這場官司的一、二審尤良俊都打輸了，省高院還駁回了他再審的申請。在很長時間里，尤良俊一直在向最高人民法院提請申述，他對此的說法是“覺得自己在理，想討個說法”。
如今，他似乎迎來了一絲曙光。7月2日，浙江省人民檢察院向省高院提起行政抗訴，認(rèn)為溫州市中級人民法院終審判決的龍城中醫(yī)院訴蒼南縣衛(wèi)生局一案，存在認(rèn)定事實和適用法律錯誤。
第一次處罰
采用什么樣的方式對醫(yī)療市場進(jìn)行整治，成為衛(wèi)生部門需要解決的難題
在龍城中醫(yī)院所在的蒼南縣龍港鎮(zhèn)，熟識尤良俊的人都習(xí)慣稱他為“尤院長”。在龍港當(dāng)?shù)�，尤院長的朋友很多，多數(shù)人對他的印象都不錯，“為人很和氣，很低調(diào)”。
上世紀(jì)80年代中期，尤良俊離開蒼南縣農(nóng)業(yè)局種子公司的工作崗位，下海經(jīng)商。在十年的商業(yè)經(jīng)歷中，尤良俊逐漸積累了一定的資本。1995年，尤用各種方法籌資1100多萬元，創(chuàng)辦了一家集醫(yī)療療養(yǎng)為一體的龍城氣功療養(yǎng)院。
經(jīng)溫州市衛(wèi)生局批準(zhǔn)，時年11月11日，龍城氣功療養(yǎng)院正式營業(yè)。溫州市衛(wèi)生局在當(dāng)時給氣功療養(yǎng)院頒發(fā)的許可證中，就有X射線診療的業(yè)務(wù)。
1998年，尤良俊進(jìn)入其事業(yè)的高峰期。這一年，浙江省衛(wèi)生廳同意氣功療養(yǎng)院增掛“蒼南龍城中醫(yī)院”的牌子。此后，龍城中醫(yī)院成為該院的正式名稱。
這一年，浙江省衛(wèi)生廳還給龍城中醫(yī)院的CT機(jī)頒發(fā)了《大型醫(yī)用設(shè)備應(yīng)用許可證》。當(dāng)年，該醫(yī)院的營業(yè)收入達(dá)300多萬元。
事業(yè)上的成功也給尤良俊帶來了其他榮譽。尤良俊在當(dāng)年被評為蒼南縣十大優(yōu)秀青年，這無疑是官方對他及其所在的龍城中醫(yī)院的一種認(rèn)可。
而上世紀(jì)90年代蒼南的醫(yī)療秩序，相對比較混亂。全縣800多名衛(wèi)生院職工中有350多名走出衛(wèi)生院大門，在家中當(dāng)起了個體醫(yī)生。官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時有607家個體診所，加上不在少數(shù)的地下診所，全縣個體診所在1100家以上，僅經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的靈溪、龍港兩鎮(zhèn)，個體診所就達(dá)300多家。非法行醫(yī)、無證行醫(yī)充斥整個蒼南醫(yī)療市場，醫(yī)療事故時有發(fā)生。
顯然，混亂的蒼南醫(yī)療市場需要整治。但另一方面，采用什么樣的方式對醫(yī)療市場進(jìn)行整治，成為衛(wèi)生部門需要解決的難題。
軍人出身的衛(wèi)生局局長黃賢藏在2000年上任伊始，就決心整頓醫(yī)療市場秩序。而在當(dāng)?shù)匾恍┤丝磥恚?ldquo;黃局長對個人診所有著成見。”支持這一結(jié)論的事實是，在此后的幾年時間里，衛(wèi)生局先后取締了無證診所400多家，無執(zhí)業(yè)資格220多人和不具備《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》規(guī)定開設(shè)的個體診所363家。
2003年，黃賢藏接受媒體采訪時，曾公開表示：“就是要把個體醫(yī)生統(tǒng)統(tǒng)趕上山去，解決貧困地區(qū)就醫(yī)難!”
在黃賢藏剛上任的2000年8月，蒼南縣衛(wèi)生局就首次對龍城中醫(yī)院作出行政處罰。蒼衛(wèi)罰字【2000】175號文件顯示：處罰原因是龍城中醫(yī)院未取得《射線裝置工作許可證》，擅自從事射線診療，放射場所及周圍劑量超過國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。處罰決定：限期改進(jìn)、并罰款5000元人民幣。
接到處罰的龍城中醫(yī)院，在此后按照衛(wèi)生局的要求積極整改。
導(dǎo)火索
此后，原本是朋友關(guān)系的尤良俊和黃賢藏，形同陌路，再無聯(lián)絡(luò)
2000年，在龍城中醫(yī)院成立第五個年頭，該院已陸續(xù)成為蒼南縣“公費醫(yī)療定點單位”、“社會醫(yī)療保險定點單位”和“交通事故醫(yī)療急救中心”。
同一年，41歲的黃賢藏調(diào)任衛(wèi)生局局長。據(jù)接近黃的人告訴記者，“黃局長此前曾是蒼南縣組織部干部科科長”。
可以說，黃賢藏和尤良俊是朋友關(guān)系。至少在尤看來，打官司前，他與黃賢藏的關(guān)系還不錯，“有時候他會來醫(yī)院，坐在我辦公室聊天，他父親生病時也在我的醫(yī)院住過。”
所以，后來發(fā)生的事情讓尤良俊覺得不可思議。尤良俊猜想，事件的導(dǎo)火索應(yīng)是2001年12月1日發(fā)生的事件。
當(dāng)晚，龍城中醫(yī)院接診了8名食物中毒患者。由于是突發(fā)中毒事件，有電視臺攝像記者在場。據(jù)當(dāng)時的視頻和錄像顯示，帶著一身酒氣的黃賢藏局長來到醫(yī)院后，不問搶救病人的事，卻大聲質(zhì)問當(dāng)班醫(yī)生有無行醫(yī)資格。當(dāng)班醫(yī)生和護(hù)士不知來者身份，以為是尋釁滋事，以致雙方發(fā)生言語上爭執(zhí)。
在此過程中，黃賢藏稱：“沒有經(jīng)過行政部門同意的都是非法行醫(yī)，從明天起我就開始整治你，龍城中醫(yī)院我一直沒來管你，民辦的(醫(yī)院)就是不能辦。”
當(dāng)天，尤良俊作為浙江僅有的兩名代表，正在北京參加全國民辦醫(yī)院院長會議。離開蒼南前，他曾向蒼南縣主管醫(yī)療衛(wèi)生的副縣長和黃賢藏匯報工作。副縣長當(dāng)時稱，“你去了之后，把好的消息帶回來。”顯然，身在北京的尤良俊提前得到了來自家鄉(xiāng)的壞消息。
晚上10點左右，身在北京的尤良俊給其陳姓朋友打電話，請其到現(xiàn)場幫助控制事態(tài)發(fā)展。“尤院長說如醫(yī)院有不對之處，請轉(zhuǎn)告黃局長，等我回家再向他賠禮道歉。”上述陳姓朋友告訴記者。
事態(tài)顯然不是上述陳姓朋友能夠幫忙控制住的。當(dāng)天，黃局長直至深夜才離開該醫(yī)院。次日，衛(wèi)生局即派員到龍城中醫(yī)院進(jìn)行檢查，第三天開始立案調(diào)查。
2002年5月31日，蒼南縣衛(wèi)生局對龍城中醫(yī)院做出了行政處罰通知。蒼衛(wèi)罰字【2002】93號行政處罰決定：“(1)擅自使用非衛(wèi)技人員，處以罰款人民幣5000元;(2)沒收放射科(除CT室)違法所得人民幣934421.30元。”
在2002年，93萬元的罰款仍是一個巨大的數(shù)字。盡管蒼南縣相關(guān)部門試圖給雙方做協(xié)調(diào)，但是，縣領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)協(xié)調(diào)并沒有起到實際結(jié)果。
此后，原本是朋友關(guān)系的尤良俊和黃賢藏，形同陌路，再無聯(lián)絡(luò)。
“屢敗屢訴”
四名專家最終的結(jié)論，是“蒼所放衛(wèi)監(jiān)字(2001)第006號監(jiān)督報告書評價超標(biāo)的結(jié)論不能成立。”
用尤良俊自己的話來說，自己的“告官”經(jīng)歷是“屢訴屢敗，屢敗屢訴”。
2002年7月17日，尤良俊向蒼南縣法院提起訴訟，請求撤銷蒼南縣衛(wèi)生局對其所作93萬元罰款的處罰決定。
浙江海昌律師事務(wù)所律師葉友懇是當(dāng)時龍城中醫(yī)院的法律顧問，他也是一審時的原告辯護(hù)律師。
回憶當(dāng)年的案子，葉友懇認(rèn)為：“龍城中醫(yī)院之所以沒有取得《射線裝置衛(wèi)生許可證》，恰恰是因為蒼南衛(wèi)生局行政不作為造成的。”
2002年8月，蒼南法院判決龍城中醫(yī)院敗訴。在一審判決中，龍城中醫(yī)院舉證其在接到衛(wèi)生局第一次行政處罰后，曾按照要求積極整改及多次申請辦證，但這類舉證基本上被“與本案業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性，不予采納”為由一否了之。
尤良俊并不服一審的敗訴判決。同年9月，該案上訴至溫州市中院。這次，他從北京請來了國內(nèi)知名的行政法專家、中國政法大學(xué)法學(xué)院院長馬懷德當(dāng)辯護(hù)律師。
在2000年蒼南衛(wèi)生局第一次對龍城中醫(yī)院做出行政處罰，要求其整改后，龍城中醫(yī)院曾申請過多次《射線裝置工作許可證》，均被蒼南縣衛(wèi)生局以裝置射線超標(biāo)等理由拒絕了。
2001年8月17日，蒼南縣衛(wèi)生監(jiān)督所對龍城中醫(yī)院放射科進(jìn)行了相應(yīng)檢測。其檢測報告書“蒼所放衛(wèi)監(jiān)字(2001)第006號”的結(jié)論認(rèn)定：龍城中醫(yī)院放射科的“X線空氣照射量超標(biāo)”。
而在后來雙方在二審開庭前的2002年11月16日，尤良俊曾委托浙江嘉瑞德律師事務(wù)所，請國內(nèi)知名的行業(yè)專家做了鑒定。
專家組由全國衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會放射衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)委員會委員鄭均正教授領(lǐng)銜，此外還包括周舜元、吳水龍和匡云古三位教授。
在四名專家的論證意見中，給出的最終結(jié)論是：“蒼所放衛(wèi)監(jiān)字(2001)第006號監(jiān)督報告書評價超標(biāo)的結(jié)論不能成立;即使采用監(jiān)督報告中書中的數(shù)據(jù)，也表明防護(hù)是合格的。”
尤良俊覺得，這一“防護(hù)合格”的結(jié)論足以說明該院放射科的條件是達(dá)標(biāo)的，衛(wèi)生局理應(yīng)發(fā)給《射線裝置工作許可證》。
盡管事先做了很多準(zhǔn)備，但2003年1月13日，溫州市中級法院作出終審判決，駁回了龍城中醫(yī)院的上訴，維持原判。
溫州中院認(rèn)定，“龍城中醫(yī)院在未取得《射線裝置工作許可證》的情況下，擅自從事射線診療，并使用非衛(wèi)生技術(shù)人員進(jìn)行診療和醫(yī)護(hù)活動，其行為是違法的，理應(yīng)接受行政處罰。”
事后，有法律界人士對此結(jié)論提出異議，根據(jù)是：龍城中醫(yī)院要求審查的是衛(wèi)生局進(jìn)行第二次行政處罰的依據(jù)是否存在，而法院卻以衛(wèi)生局進(jìn)行第一次處罰的依據(jù)判決了二審。
原溫州市政法委副書記尤祖平在上世紀(jì)90年代初曾擔(dān)任蒼南縣政法委書記，他曾全程關(guān)注了蒼南法院的一審判決和溫州中院的二審判決�；貞浧鸢四昵暗陌缸�，尤祖平坦言，“就事實本身來講，我覺得判決有失公正。”
如今已是中國政法大學(xué)副校長的馬懷德在7月27日則婉拒了記者的采訪要求。不過，尤祖平仍有印象，馬懷德開庭前很有信心能打贏，但是在二審敗訴后，一個勁搖頭，感嘆“這地方太復(fù)雜了”!
在溫州中院的終審敗訴后，尤良俊通過借錢湊齊了93萬元的這筆罰金。但是，他并不服這個判決。
此后，他再次向省高院提請申述。省高院也再次駁回了他的申述審請。省高院(2003)浙行監(jiān)字第11號裁定：衛(wèi)生行政部門的事處罰認(rèn)定事實清楚、證據(jù)充分，程序合法。
8年后的拐點
浙江省檢察院提請抗訴：“同等情況不同對待，是行政處罰中濫用職權(quán)的典型表現(xiàn)……直接決定著相應(yīng)行政行為是否合法。”
2005年，黃賢藏轉(zhuǎn)任蒼南縣勞動與社會保障局局長，其與現(xiàn)任蒼南衛(wèi)生局局長楊昌棧，兩人對調(diào)了職位。而在此前，尤良俊一邊在收集新證據(jù)，一邊準(zhǔn)備向最高人民法院提請申述。
在二審判決中，尤良俊曾再次提出，“蒼南縣其他醫(yī)院均未取得《射線裝置工作許可證》，衛(wèi)生局只對龍城中醫(yī)院處罰。”
蒼南縣衛(wèi)生局則稱，“蒼南縣其他醫(yī)院均取得《射線裝置工作許可證》，況且該事實存在與否，與龍城中醫(yī)院的行為違法無涉。”
在溫州市中院二審判決后的2003年8月，尤良俊委托浙江澤大律師事務(wù)所對該案中所涉及的其中一個爭議點：“蒼南縣其他醫(yī)院均未取得《射線裝置工作許可證》”進(jìn)行調(diào)查。
包括原蒼南第三人民醫(yī)院相關(guān)工作人員在內(nèi)的兩人均證實，各自所在的醫(yī)院，在此前并無領(lǐng)到《射線裝置工作許可證》，放射科工作人員也均沒有領(lǐng)到《放射工作人員證》。
申述材料中的新證據(jù)顯然收到了一定的效果。2007年5月14日，最高人民法院向龍城中醫(yī)院發(fā)出通知，告之申述材料已經(jīng)轉(zhuǎn)到浙江省高院，讓尤良俊直接與省高院聯(lián)系。
當(dāng)年7月，尤良俊委托浙江建橋律師事務(wù)所，再次對該案中所涉及的“蒼南縣其他醫(yī)院是否取得《射線裝置工作許可證》”進(jìn)行調(diào)查。
包括原蒼南人民醫(yī)院放射科相關(guān)工作人員在內(nèi)的兩人均證實，各自所在的醫(yī)院，在2003年之前并無領(lǐng)到《射線裝置工作許可證》，放射科工作人員也均沒有領(lǐng)到《放射工作人員證》。
在2007年最高人民法院的通知下發(fā)后，浙江省高級人民法院立案庭庭長王亞飛一行曾到蒼南協(xié)調(diào)該案。不過，省高院的協(xié)調(diào)并沒有取得相應(yīng)的結(jié)果。
時間又過去三年，今年7月2日，浙江省檢察院向省高院提請抗訴。(2010)浙檢民行抗字第45號抗訴書表明，“同等情況不同對待，是行政處罰中濫用職權(quán)的典型表現(xiàn)。根據(jù)我國行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，直接決定著相應(yīng)行政行為是否合法。”
省檢察院的該抗訴書還表明，“本案多位證人證實，蒼南縣其他醫(yī)院在蒼南縣衛(wèi)生局作出處罰決定時均沒有領(lǐng)取《射線裝置工作許可證》，唯對申訴人進(jìn)行處罰，有明顯濫用職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。”
對于省檢察院抗訴后對該案的影響，省檢察院宣傳處處長岳耀勇在接受記者采訪時坦言，“接下來，取決于省高院對此案的看法�？赡軙腥N可能：一是維持原判，二是省高院直接改判，三是擇期再審。”
原溫州市政法委副書記尤祖平在接受記者采訪時則坦言，“對民營醫(yī)院，應(yīng)該抱著扶持的態(tài)度，而不能一再用行政手段打壓它。”
7月28日，時報記者聯(lián)系原蒼南衛(wèi)生局局長黃賢藏，他拒絕就此事接受采訪，“相關(guān)事宜可以找(蒼南)衛(wèi)生局去。”
尤良俊則這樣說，“要真想賺大錢的話，我早去搞房地產(chǎn)了。”他一再表示“自己只是想辦個醫(yī)院”。言下之意，他以前并沒有預(yù)料到，辦民營醫(yī)院會這么難。
