中國“開門立法”是如何成為常態(tài)的
 
迄今為止共16部法律草案公開征求意見 老百姓逐漸從立法旁觀者變?yōu)閰⑴c者  

　　在新中國的立法史上，也許沒有任何一個(gè)時(shí)期像過去的5年那樣，讓普通的公民以如此之規(guī)模、如此直接地成為立法的參與者。民主立法、科學(xué)立法是始終貫穿十屆全國人大常委會(huì)立法工作的一個(gè)亮點(diǎn)。
　　全國人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人這樣說道：“立法只有堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，才能集思廣益，把黨的主張和人民的意志有機(jī)統(tǒng)一起來，使法律真正體現(xiàn)人民群眾的意愿。”
　　這句話，貫穿在立法過程的始終。而十屆全國人大常委會(huì)的立法實(shí)踐，也為“開門立法”積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

　　一扇百姓參與立法的大門打開了

　　2005年7月31日，全國人大常委會(huì)法工委收到了一封群眾來信，信是用盲文寫成的，信上說：“物權(quán)法草案公布后，在親友的幫助下，我閱讀了法律草案全文，認(rèn)為有需要修改之處，現(xiàn)致信你們提出修改意見，希望予以重視。”
　　來信者叫孫東，是一名視障患者。他在信中針對野生動(dòng)植物資源保護(hù)、不動(dòng)產(chǎn)登記等方面提出了15條具體意見。
　　這是“開門立法”實(shí)踐中的一個(gè)生動(dòng)畫面。有關(guān)人士評價(jià)說。
　　“物權(quán)立法，既涉及國家的基本經(jīng)濟(jì)制度，也關(guān)系千家萬戶的切身利益，社會(huì)關(guān)注度高，不僅法律性強(qiáng)，而且政治性、政策性也強(qiáng)。”全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任王勝明說，“立法難度之大，操作過程之復(fù)雜，可想而知。”
　　“應(yīng)該廣泛聽取專家和社會(huì)各方面的意見”、“建議更廣泛地聽取群眾的意見”、“建議組織更多的社會(huì)力量參與討論”……在十屆全國人大常委會(huì)開始審議物權(quán)法草案之際，常委會(huì)組成人員對如何修改、完善草案提出了明確意見。
　　2005年7月10日，備受關(guān)注的物權(quán)法草案走出人民大會(huì)堂，向社會(huì)全文公布征求意見。
　　“這是民主立法邁出的重要步伐，全國人大常委會(huì)向人們打開了一扇參與立法的大門，老百姓由立法的旁觀者成為參與者。”來自社會(huì)各界的聲音如是評價(jià)。
　　在40天時(shí)間里，從機(jī)關(guān)單位到公司企業(yè)，從法律專家到普通百姓，社會(huì)各界人士積極建言獻(xiàn)策，共提出意見11543件。“這次廣泛征求意見，是全國人大常委會(huì)充分發(fā)揚(yáng)民主，增加立法透明度的一項(xiàng)重大舉措，也是推進(jìn)立法民主化的有益探索。從征求意見的結(jié)果也能看出人民群眾參與立法的積極性格外高漲。”全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
　　自2002年12月審議以來，物權(quán)法草案“不趕進(jìn)度”，廣泛聽取各方意見，在爭論和反復(fù)審議之中不斷完善，讓每個(gè)人的智慧在立法進(jìn)程中“閃光”。2007年3月16日，物權(quán)法在十屆全國人大五次會(huì)議上高票通過。
　　勞動(dòng)合同法草案全文公布引起的強(qiáng)烈反響也許是立法者事先沒有預(yù)料到的。自2006年3月20日至4月20日，勞動(dòng)合同法草案向社會(huì)全文公布征求意見，短短一個(gè)月的時(shí)間，191849件意見匯集到全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。這是歷屆人大常委會(huì)法律草案征求意見中提出意見最多的一次，其中來自普通勞動(dòng)者的意見占65%左右。此后，全國人大常委會(huì)對勞動(dòng)合同法草案作了大幅度的修改。許多普通人的立法意見和建議在勞動(dòng)合同法草案中得到了充分體現(xiàn)。
　　“收到這么多意見，我們的工作量增加了很多，但是我們也感到這部法律確確實(shí)實(shí)是和老百姓切身利益直接相關(guān)的，通過這次征求意見，真正聽到了基層普通勞動(dòng)者對立法的直接意見。”全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，征求意見結(jié)束之后，他們對網(wǎng)上的意見進(jìn)行了一個(gè)量化的統(tǒng)計(jì)、分析，作出調(diào)研報(bào)告。同時(shí)對所有的意見進(jìn)行了整理歸類，做成勞動(dòng)合同法草案百條意見的資料。報(bào)告和資料在2006年12月勞動(dòng)合同法草案提請全國人大常委會(huì)二次審議的時(shí)候，被作為參閱資料，發(fā)到會(huì)上供所有參加會(huì)議的常委會(huì)組成人員審議時(shí)作參考。“所以，每個(gè)人提出的意見，都對這部法律出臺起到了重要作用。”這位負(fù)責(zé)人表示。
　　十屆全國人大常委會(huì)還相繼公布了就業(yè)促進(jìn)法草案、水污染防治法修訂草案，在制定與自己生活息息相關(guān)的法律法規(guī)方面，中國普通民眾正在擁有越來越響亮的話語權(quán)；在這些立法實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)也積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，傾聽公民意見也逐漸成為中國立法的規(guī)定程序。“十屆全國人大及其常委會(huì)在立法思想、理論、理念等方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，對立法形式、工作方法的特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行了許多有益的探索，這本身就是一筆寶貴財(cái)富，必將對我國今后法制建設(shè)、建設(shè)社會(huì)主義法治國家起到重要指導(dǎo)作用。”全國人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　“開門立法”可追溯到五十多年前

　　其實(shí)，全國人大常委會(huì)“開門立法”要上溯到上個(gè)世紀(jì)五十年代。
　　1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開。這次會(huì)議的一項(xiàng)重要議程是：討論制定新中國的根本大法———憲法。
　　“大會(huì)執(zhí)行主席宣布表決結(jié)果：投票數(shù)1197張，同意票1197張。許多代表情不自禁地站了起來，高呼共產(chǎn)黨萬歲。”這一幕，雖時(shí)隔五十多年，親歷者卻仍歷歷在目。
　　有專家分析，1954年憲法之所以深得人心，是因?yàn)樗�具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。在制定這部憲法時(shí)，草案初稿曾下發(fā)各大行政區(qū)、各省市、自治區(qū)和50萬人口以上的省轄市，組織了大規(guī)模的憲法草案大討論，提出了5900條修改意見。
　　6月15日，憲法草案向全社會(huì)公布，征求意見歷時(shí)2個(gè)多月。其間，先后有1.5億多人次參與討論，對憲法草案提出了大量修改意見。根據(jù)這些意見，憲法起草委員會(huì)對原來的草案再度作了修改。這是我國第一次向社會(huì)全文公布法律草案，公開征求意見。正是由于全民意志和智慧的投入，1954年憲法經(jīng)受住了時(shí)間風(fēng)雨的檢驗(yàn)。時(shí)至今天，它所確立的許多重要制度，仍被現(xiàn)行憲法所繼承。
　　1978年，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放新時(shí)期。這次具有重大歷史意義的會(huì)議提出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。因此，制定一部全面反映新時(shí)期黨和人民共同意志的新憲法，成為當(dāng)時(shí)一項(xiàng)迫切的重要任務(wù)。1982年4月26日到8月底，草案向社會(huì)公布征求意見。這是改革開放后第一部公開征求意見的法律草案。