調控政策頻出，組合重拳連擊，罕見重典治市，房地產價格卻依然居高不下，普通百姓擁有一套自己住房的夢似乎越來越難圓。房地產市場發(fā)展何以如此畸形？如何走出此困局？我認為從法律視角看，主要應解決三方面問題：土地出資人錯位、房地產市場化程度不足和保障性住房的無保障。

　　土地出資人錯位顯現于土地財政，而土地財政肇始于1993年的稅制改革，這次改革建構了中國特色的“財政聯邦制”，在中央稅與共享稅的名義下，中央拿走了地方的諸多財權，地方財政源頭枯竭，而整個社會市場化轉型使得地方政府奮戰(zhàn)在做事的第一線：困境國企重組、減員增效，職工下崗分流、破產安置，以及伴隨著地方醫(yī)療、教育福利政策改革支出，使得地方政府疲于應付，沒有額外財力安排諸如城市改造、地區(qū)發(fā)展、基礎設施建設等其他事務。巨大的財政虧空使得地方政府從兩處獲得財政支持：一個是“跑‘部’‘錢’進”，從掌握大量財政資源的中央部委手中去爭取若干有限資源；另一個是盤算如何變現名義國有而實際地方掌控的稀缺礦藏土地資源，尤其是能迅速變現的土地資源，這便是產生土地財政亂象的深層次原因�，F在許多地方其財政收入的主要來源便是土地財政，如北京市土地整理儲備中心的數據顯示，2009年北京通過招拍掛方式成交的土地達247宗，成交金額達928億元，居然占到北京市所有財政收入的45.9%。

　　土地財政使得地方政府透過土地儲備中心成為直接經營土地的大開發(fā)商，而2001年在各地成立的土地儲備中心只不過是一個事業(yè)單位，其職責卻是協助政府建立土地收購、儲備、出讓機制，根據城市土地規(guī)劃、年度供地計劃和市場需求，收購、儲備土地，并將經過開發(fā)的儲備土地投放市場，這使其事實上擁有制定土地規(guī)則權、行政審批權、公共土地的提供權、土地買賣權以及土地的經營權。城市國有的土地其出資人就這樣悄無聲息地變更為地方政府，而地方政府身兼監(jiān)管者、出資者、所有人與經營者等多重身份，權力無限又缺金少銀。

　　房地產市場化程度不足是變形的土地出資人制度的一個邏輯結果。地方政府權力如此之大，房地產市場就成為一些地方官員能否取得政績或進行尋租的名利場，成為某些房地產開發(fā)商的淘金池，地方利益集團不愿意也沒有動力去建構一個市場化的房地產發(fā)展環(huán)境。中央政府當然看到了地方政府在房地產市場中的縱橫捭闔，于是收權（宏觀調控）就成了唯一選擇，由于中央政府也沒有或難以選擇市場化的方法去整治房地產市場，因此，宏觀調控就成為該市場量價齊漲齊跌的代名詞，并往往在 “一收就死，一放就亂”的反復中無疾而終。

　　在此種利益鏈條驅動下，誰去關注保障性住房的保障問題？現實中，一方面商品房價格的跳躍式增長催生了眾多“房奴”，而另一方面經濟適用房、“兩限房”和“廉租房”的建設卻遠遠滯后于城市化的發(fā)展和人口馬太效應的聚集。

　　下一步的政策選擇只能是改革城市土地出資人制度，建立土地國資委，從根子上理順房地分離關系，建構市場化的土地儲備經營中心，政府對土地的干預應以保障普通人正常的住房需求為基礎。建議實行“以土地收入換保障性住房”政策，即立法規(guī)定地方政府必須拿出出售土地所獲土地出讓金的50%以上，用來建設經濟適用房、“兩限房”和“廉租房”。

　　具體而言，首先要讓土地出讓金進入公共預算視野，接受社會監(jiān)督；其次必須硬性規(guī)定土地出讓金用于保障性住房的比例，使公眾輕松知曉并監(jiān)督“政府賣出多少地，就要建多少房”；而保障性住房之外的商品房市場，則盡可以完全放開，實行徹底的市場化。通過此剛性政策，政府既可以從土地財政中獲得高收益并進而在公用事業(yè)、基礎設施、教育醫(yī)療等公共產品方面有更高投入，也可以更多承擔保障性住房的建設，以達到土地財政與人民安居樂業(yè)的良性互動。